쉬브샹카르 메논(SHIVSHANKAR MENON), 2010년부터 2014년까지 인도총리 Manmohan Singh의 국가안보보좌관을 역임한 전문외교관 출신이며, 현재 Ashoka University의 국제관계학 객원교수로 재직중이다

출처 : 포린-어페어즈, 2022년 8월 3일

세계는 질서의 재편과정에서 표류하고 있습니다. 초국가적 도전에 대한 국제시스템의 일관된 마지막 대응은 2009년 4월 G-20 런던의 정상회담에서 진행되었습니다. 2008년 금융위기 이후 이들 국가의 지도자들은 또 다른 대공황을 피하고 글로벌 은행시스템을 안정시키기 위한 조치를 취하기로 합의했습니다.  그러나 이후 기후변화에 따른 위기, 개도국의 전이된 부채 현안, 코로나 팬데믹 등에 대하여 진행된 대응은 한심하다는 말로밖에 설명할 수 없습니다.

이러한 실패는 이전의 국제질서를 구축한 국가들을 포함하여 점점 적은 수의 국가들만이 현재의 질서를 유지하기 위해 노력하는 사실에서 비롯됩니다. 미국은 제2차 세계대전 이후 2개의 질서를 강제하는 것을 주도했습니다. 1) 양극화된 냉전세계에서 국가가 내정을 운영하는 방식에 적정하게 개입하려는 케인스주의적 견해(이에 따라 사회주의적인 인도가 1950-70년간 세계은행의 최대 수혜자이었던 시기), 2) 냉전 이후에는 국가주권과 이에 필요한 경계선을 무시하는 일극 체제의 신자유주의 이념이 그것입니다. 두 질서체계 모두가 민주주의, 이른바 자유시장, 인권, 법치주의의 가치를 지지하면서 “개방적이고 규칙에 기반한 자유주의”를 공언했습니다만, 실제로는 미국의 군사적, 정치적, 경제적 힘의 지배와 명령에 의존했습니다. 소비에트 연방의 몰락 이후 거의 대부분 기간 동안에도, 급부상하는 중국을 포함하여, 대부분의 강대국들은 일반적으로 미국주도의 질서를 따랐습니다.

그러나 최근 몇 년 동안 이러한 상황은 과거의 일임을 시사합니다.  강대국들은 각자 국제질서를 무시하고 자신들의 목적을 추구하기 위해 질서 자체를 바꾸려고 하는 이른바 ‘수정주의자’ 행동을 보이고 있습니다. 종종 수정주의의 행태는 특히 인도-태평양 지역에서 영토분쟁의 형태를 취합니다. 해양 아시아에서 이웃 국가인 인도, 일본, 베트남 및 기타 국가들과 중국의 마찰이 한 예로 떠오릅니다.

푸틴 러시아 대통령의 우크라이나 침공은 국제규범에 대한 위반인 동시에, 유럽에서 미국주도의 질서 내에서 안정의 역할을 찾을 수 있다는 개념에 대한 러시아의 도전이었습니다. 수정주의는 또한 자유무역에 대한 미국의 회의(무시) 증가와 한때 평화적이었던 일본의 군사력 증강, 독일의 재무장을 비롯한 수많은 다른 강대국의 행동에서도 나타납니다. 많은 나라들이 세계를 지켜보는 데 만족하지 않고 자국의 이익을 위해 국제질서를 바꾸려고 합니다. 이러한 경향은 매우 비열하고 논쟁의 여지가 있는 지정학 그리고 악화되는 세계경제의 전망으로 이어질 수 있습니다. 수정주의 세력국가들이 대처하는 행태가 앞으로 몇 년 동안 국제질서에 대한 결정적인 도전이 될 수 있습니다.

세계도처의 수정주의 국가들

세계의 강대국들 중 현존하는 국제질서에 만족하는 나라는 거의 없습니다. 유일한 글로벌 초강대국인 미국은 바이든 대통령의 국내 의제인 “더 나은 세상으로 되돌리기-Build Back Better”라는 명제를 전세계로 확대하는데 전념하고 있습니다. 그러나 프로그램 이름자체가 반세기 이상 동안 미국이 성공적으로 주관해온 질서를 개선(파괴)할 필요가 있음을 나타냅니다. 미국 내 외교정책의 수립과정은 현대적 형태의 고립주의로 개입을 자제하려는 그룹들과 세계를 민주주의와 독재로 나누려는 이념적 자기도취에 빠져있는 그룹들로 단층을 형성하며 갈라져 있는 듯 보입니다.

미국은 유엔과 같은 국제기구를 의도적으로 외면해 왔습니다. 세계무역기구WTO를 무력화시키고, 환태평양경제동반자협정(Trans-Pacific Partnership)과 같은 협정에서 탈퇴함으로써, 자유무역에 대한 공약에서 한발 물러섰습니다. 중국의 굴기뿐만 아니라 서구의 국제질서에서 추방된 러시아까지 미패권의 거대한 위협이 되어 눈앞에 닥치면서 워싱턴의 시각은 더욱 어두워졌습니다.

중국은 그 동안 미국이 주도하는 세계화 질서의 최대수혜자였습니다. 이제 중국은 시진핑 주석의 말처럼 “중심무대에 서기”를 원합니다. 명시적으로 아시아의 세력균형을 재편하고 국제문제에서 중국이 더욱 큰 목소리를 낼 것을 요구하고 있습니다. 그러나 중국 지도자들은 중국이 추구하는 대국에 대하여 다른 국가들에게 매력적이거나 정당성을 부여하는 대안적 이데올로기를 아직 제시하지 못하고 있으며 오히려 인접지역에서는 중국의 영향력이 논란이 되고 있습니다. 대만의 장래, 인도 및 일본과 영토분쟁을 비롯한 주요 인화점과 안보 딜레마가 중국을 둘러싸고 있습니다. 이러한 분쟁의 불씨는 중국이 해당지역 및 세계권력의 균형을 교란시킨 실제방식의 결과입니다. 종합해보면, 2008년 이후 중국의 적극적인 행동은 중국이 세계질서를 변화시키려 한다는 것을 분명히 보여줍니다.

수정주의 세력의 세계는 매우 비열하고, 논쟁적이며, 경제는 더욱 어려워질 것입니다. 러시아라는국가의 성격은 냉전종식 직후 몇 년 동안 서방열강이 밀어붙이려 했던 세계질서에 전혀 들어맞지 않습니다. 대신 모스크바는 소비에트 연방의 붕괴 이후 발생한 쇠퇴와 영향력 감소에 분노합니다. 우크라이나 침공은 이러한 불만의 가장 최근의 표현일 뿐이며, 나가서 러시아가 중국과 협력하여 미국의 글로벌 리더십을 약화시키고 러시아의 힘이 경제적으로나 군사적으로 여전히 중요한 유럽을 뒤흔들도록 움직일 것입니다.

러시아의 우크라이나 침공으로 독일수상 올라프 숄츠는 세계가 차이텐벤데(Zeitenwende-변화의 순간) 또는 전환점에 도달했다고 선언했습니다. 수십 년 동안 정치적 야망을 억누른 경제강국인 독일은 이제 군사력을 강화하고 우크라이나를 무장시키며 중국 및 러시아와 긴요했던 기존 관계를 재평가함으로써 보다 적극적인 지역 및 국제적 역할을 수행하려고 합니다. 트럼프 대통령은 독일과 일본 같은 동맹국들에게 미국으로부터 버림받는다는 두려움을 불러일으키면서 많은 국가들이 안보역량을 강화하도록 부추겼습니다.

일본은 중국의 부상에 대응하여 역내와 세계질서에서의 역할을 재평가하고 있습니다. 일본은 제2차 세계대전의 유산인 경제중심, 평화주의, 비개입주의의 국가에서 보다 정상적인 국가로 전환하고 있으며, 자국의 안보이익을 돌보고 인도-태평양 지역에서 주도적인 역할을 하려고 노력합니다. 최근 전 총리 아베 신조(Shinzo Abe )의 암살사건으로 이러한 변화를 구현하는 것이 가능하게 되었으며 같은 방향으로 현재 대중의 지지를 확대하고 있습니다. 자유롭고 개방된 인도-태평양, 쿼드(Quad) 원칙에 대한 일본의 확고한 약속(호주, 인도, 미국과의 파트너십) 및 기타의 이니셔티브는 중국의 부상과 미국의 긴축 가능성에 대한 두려움에서 비롯됩니다. 냉전 이후 미국 주도의 자유주의적 국제질서를 수용하고 혜택을 받아온 인도는 여전히 불만을 품고 있는 회원국입니다. 유엔 안전보장이사회의 상임이사국에 대한 추구는 경제 및 지정학적 비중에 비례하여 국제체제에서 더 큰 발언권을 갖고자 하는 인도의 열망을 가장 가시적으로 보여주는 예입니다.

서로간의 신뢰를 잃다

강대국들이 규칙에 기반한 질서에 대해 의심을 품으면서, 약한 국가들은 국제시스템의 정당성과 공정성에 대한 믿음을 꾸준히 잃어가고 있습니다. 이것은 확실히 남반구 국가들에 해당되는 이야기입니다. 이들 국가군은 UN, 국제통화기금(IMF), 세계은행, 세계무역기구(WTO), G-20 등이 남반구의 개발문제에 대해 조치를 취하지 않는 것을 지켜보았고, 보다 시급하게는 개발도상국을 괴롭히는 국가부채와 COVID-19로 인해 더욱 악화된 위기로 확대되고 있습니다. 코로나 전염병과 우크라이나 전쟁으로 인한 식량 및 에너지 위기와 심각한 인플레이션 등으로, IMF에 따르면 현재 53개국 이상이 심각한 부채위기에 처해 있습니다.

경제적 실패의 역사는 금세기에만도 연속적인 침공, 개입, 정권교체 시도, 강대국에 의해 조작된 은밀한 간섭의 기록으로 얼룩져 있습니다. 러시아의 우크라이나 침공은 국가주권 침해의 가장 최근의 지독한 예일 뿐이지만, 많은 미국을 위시한 서방 강대국들도 유사한 행동에 대해 공범적 유죄입니다. 이러한 행동으로 인해 많은 개발도상국이 더욱 불안해지고 국제질서는 의심받게 되었습니다.

기존 질서라는 시스템의 기둥에 대한 신뢰가 무너지고 있습니다. 특정 국가에 대한 경제제재나 군사적 행동이 유엔안전보장이사회나 기타 다자간 포럼에서 승인을 받은 지도 오래 전의 이야기입니다. 대신, 제재체제와 군사개입은 이의 효과를 위해 미국이나 서방세력의 무력에 의존합니다. 강대국 관계 간의 분열적인 성격으로 인해 다자적 국제기구의 효율성이 점차 저하되었습니다. 국제법이 권력자의 행동을 제한하지 않는 상황에서 이러한 제도의 정당성은 꾸준히 감소하고 있습니다. 오래된 규범이 흐트러지기 시작했습니다. 예를 들어, 일본 지도자들이 핵잠수함 건조와 이 지역에 미국핵무기를 도입하는 것에 대해 기꺼이 논의하려는 등 동북아시아의 핵확산 가능성이 증가하는 현실을 보십시오.

위태로운 세계질서

일종의 무정부 상태가 국제질서와 관계에 스며들고 있습니다. 엄밀한 의미의 무정부상태는 아니지만, 합의된 기구의 원칙이나 헤게몬(패권)의 부재입니다. 어떤 단일권력도 현재질서의 조건에서 다른 국가들을 지시할 수 없으며 주요 강대국들은 명확한 원칙과 규범에 동의하지 않습니다. 많은 국가들이 각자의 길을 가고 있을 때 행위의 규칙을 설정하는 것은 어렵습니다. 말과 행동 모두에서 오늘날 중국과 러시아는 서구 자유주의 질서의 주요 측면, 특히 보편적 인권과 관련된 규범에 대해서 근본적인 의문을 제기합니다. 그들은 국가주권의 원칙을 방패로 삼아 사이버 공간 및 신기술과 같은 영역에서 새로운 규칙을 설정하는 동시에 자신들이 원하는 대로 행동합니다. 그러나 그들은 다른 사람들에게 충분히 매력적인 대안을 제공하지 않습니다. 실제로 우크라이나, 남중국해, 동중국해, 인도-중국 국경에서 이웃 국가에 대한 그들의 행위는 규범과 제도를 손상시키는 강력한 군사력과 경제력에 대한 압도적인 의존을 시사합니다.

마찬가지로, “자유세계”와 “독재” 영역이라는 두 블록의 날카로운 양극성으로 정의되는 새로운 냉전의 미국적 시각으로 오늘을 보는 것은 잘못된 것입니다. 대서양횡단 동맹이 공고해지고 중국과 러시아가 서방에 대한 적대감 동맹으로 연합한 것처럼 보이지만, 이것은 새로운 냉전과는 거리가 멉니다. 몇몇 민주주의 국가들은 오히려 독재국가의 특성을 점점 더 많이 보여줍니다. 우크라이나 전쟁과 러시아에 대한 서방의 제재에 대한 세계의 반응은 대서 횡단 동맹 외에는 통일된 블록이 없다는 것을 보여줍니다. 중국과 미국의 경제적 상호의존 상황은 적국들간의 극과 극이었던 냉전에서는 전례가 없는 것입니다. 게다가 과거 냉전시대의 라이벌인 미국과 소련이 제시한 이념적 대안에 견줄 만한 내용이 실제로 존재하지 않습니다. 1950년대와 1960년대에 개발도상국에 공산주의와 사회주의가 호소했던 것과 같은 것이 오늘날에는 뚜렷하지 않습니다. 권위주의 국가로 불리는 중국은 이념적이거나 제도적인 대안을 제시하지 않고 원칙이 아닌 금융, 기술, 인프라 약속과 프로젝트로 다른 국가들을 끌어들입니다.

대신 지정학은 더욱 분열되고 응집력이 떨어집니다. 수정주의자들의 세계는 각국이 각자의 길을 가는 세계입니다. 세계화된 경제는 첨단 기술과 금융 분야에서 부분적인 디커플링이 시도되고 경제 및 정치적 우선권을 위한 강대국 간의 치열한 경쟁으로 지역간 무역블록으로 분열되고 있습니다. 그 과정에서 훨씬 위험한 세상이 점차 나타나고 있습니다.

상황대처 메커니즘

개별 국가들은 수정주의 세력 간의 질서 사이의 세계에 대처하는 법을 배우고 불확실한 미래에 대비해야 합니다. 한가지 해결책은 자국의 안쪽으로 향하는 것입니다. 중국, 인도, 미국 및 기타 국가들은 최근 몇 년 동안 중국의 “쌍순환” 모델, “더 나은 재건”에 대한 바이든의 약속, 인도 총리의 약속 등 어떤 형태로든 자립을 강조했습니다. 모디 인도수상은 자국방식의 atmanirbharta (자주)을 추구합니다. 대부분 국가들은 경제적으로 독립적이기를 원함과 동시에 군사적으로도 안전하기를 원합니다. 모든 주요 강대국은 국방 및 핵능력을 확장하기 위해 노력했습니다. 코로나 대유행의 경제적 여파에도 불구하고 세계국방지출의 합이 2021년 처음으로 2조 달러를 넘어섰습니다.

수정주의의 세계에 대한 또 다른 대응은 국가들 간에 임시적 연합을 구축하는 것입니다. 지난 10년 동안 Quad , BRICS (브라질, 러시아, 인도, 중국, 남아프리카가 참여하는 파트너십), 상하이 협력 기구, 인도, 이스라엘, 아랍에미리트, 등 새로운 연합의 약어를 탄생시키는 것 같습니다. 이러한 협정은 편리하고 특정한 목적을 달성하며, 특정 양자관계를 강화하는 데 도움이 될 수 있지만 냉전 시대의 보다 엄격한 동맹이나 블록과 유사하지는 않습니다.

필연적으로, 많은 중간 강대국 및 작은 국가들이 분열을 가로막고 강대국과의 유대관계의 균형을 맞추려고 할 것입니다. 미국과 중국의 증가하는 대립에 대한 동남아 국가연합의 대응, 그리고 아브라함 협정을 통해 걸프 국가들의 수니파 군주국과 이스라엘의 유대강화가 이러한 경향의 예입니다. 가장 최근에는 서방과 강한 유대관계를 지녀왔던 아프리카, 아시아, 라틴 아메리카의 많은 국가들이 러시아가 우크라이나를 침공한 후 이의 제재에 동참하는 것을 거부했습니다. 그러한 균형과 위험회피 행동은 지역경제 및 무역협정의 형태로든 정치적 분쟁에 대해 지역적으로 협상된 해결책이든 지역문제에 대한 지역적 해결책의 추구를 확산시킬 것입니다.

그러나 지역차원의 조치로는 글로벌한 문제를 해결하기에는 충분하지 않습니다. 부채위기를 예로 들어 봅니다. 스리랑카의 채무 불이행과 경제위기로 인해 당사지인 섬국가는 아시아 대륙 내의 이웃 국가에 의존하게 되었으며 갈등에 있는 인도가 38억 달러에 달하는 식량과 연료 공급과 신용을 제공했습니다. 반면에 중국과 서구를 포함한 주요 외국대출기관들은 아직 스리랑카의 부채일정을 조정하지 않고 있습니다. 수년 동안 부유한 국가들은 채무 불이행의 위기에 처해 있는 개발도상국의 부채 일정을 조정하거나 취소하라는 요청에 따라 행동하기를 거부했습니다. 부채를 지고 있는 개발도상국들의 연착륙을 제안할 강대국은 아무도 없어 보입니다. 스리랑카와 같은 수많은 유사붕괴가 따를 수 있습니다. 사실상 수정주의자들의 세계는 불균등한 개발, 기후변화, 전염병과 같은 시대의 거대한 현안들이 해결되지 않는 질서해체의 영역입니다.

곡예같은 줄타기

옛 질서가 무너지고 새로운 질서가 탄생하기 위해 고군분투하는 상황에서는 힘의 균형과 이동방향을 분명히 이해하고 공동선에 봉사하는 협력적 미래질서의 개념을 가진 국가가 유리합니다. 불행하게도, 많은 강대국들의 능력이 줄어들었고, 많은 지도자들이 외교문제, 위기관리 또는 초국가적 문제해결에 거의 관심을 보이지 않는 가운데, 바로 이 때 광범위한 수정주의의 등장이 위기를 실제적으로 더욱 위험하게 만듭니다. 논쟁의 여지가 있는 국내정치의 결과로, 국제 시스템을 변경하고자 하는 주요 수정주의 세력 중 어느 것도 대체하는 변화가 무엇인지에 대한 강력한 비전을 갖고 있지 않습니다. 또한 빠르게 변화하는 힘의 균형이 당분간의 안정적인 질서를 위한 기반을 제공할 가능성도 없어 보입니다.