찰스 케니(KENNY) & 스콧 모리스(MORRIS), 양인 모두 국제개발센터USAID의 책임연구원들이다

출처: 포린-어페어스, 2022년 6월 22일자

소개의 변) 작년 런던에서 있었던 G7 회의에서 바이든은 중국의 일대일로 BRI를 견제하기 위한 구상으로 B3W(Build Back Better- the world)구상을 밝히면서 40조 달러의 투자를 언급한 바 있으나 실제 현재까지 실행한 금액은 달랑 600만 불이었다. 올해 독일 G7 회의에서는 현실을 감안한 듯 미국의 2,000억 달러를 포함하여 6,000억 달러를 제시하였는데, 이에 더하여 유럽연합 집행위원장 본데이어라이엔이 말실수로 중국의 투자를 대체(추방)하기 위한 것이라 언급하여 BRI에 가입한 제3세계로부터 “왜 추가보완이 아닌 대체추방이냐?”고 거친 항의조 비난을 받은바 있다. 아래의 내용은 미국국제개발센터의 책임연구원들 공동칼럼으로 미국이 해야 할 일은 중국의 BRI투자에 맞대응하여 싸울 것이 아니라, 국제적 다자기구를 통하여 제3세계에게 고동교육의 인적자본과 혁신개발 등 격조있는 사업을 지원하는 것이라고 일침을 가하고 있다.

거의 10년 동안 미국 정책입안자들은 중국이 전세계를 대상으로 교량, 항구, 발전소, 철도, 터널 및 5G 무선네트워크 사업에 자금을 지원하고 건설한 대규모 인프라 투자 프로젝트인 일대일로 이니셔티브(BRI)에 대해 연구하고 분석하여 왔습니다. BRI는 중국의 영향력을 확대했을 뿐만 아니라 문자 그대로 제3세계의 개발에 대하여 많은 글로벌 리더들이 중국당국에게 빚을 지도록 만들었습니다. 중국의 개발은행들은 이런 인프라 사업에 필요한 비용의 재정을 제공합니다. 

2021년 6월 영국에서 열린 G7 회의에서 바이든 미국 대통령은 BRI프로그램에 대한 서방의 대응을 공개했습니다. 바이든 대통령은 정확히 B3W가 무엇을 포함할 것인지에 대한 세부 사항을 거의 제공하지 않았지만 기후, 디지털, 인프라, 성평등, 건강문제 등을 언급하면서 이 계획이 BRI에 대한 서구적 대안임을 분명히 제시되었습니다.

그러나 이후로 B3W는 쇠퇴했습니다. 환경 보호, 처방약 가격인하, 일반유치원 교육지원과 같은 다양한 우선순위를 포함하는 미국 국내입법 제안인 Build Back Better 법안의 입법 실패로 인해 B#W의 이름조차 삭제되었습니다. 이제 “글로벌 인프라를 위한 파트너십 – Global Partnership of Infra Investment”으로 브랜드 변경이 진행 중에 있습니다.

그럼에도 불구하고 일부 B3W 프로젝트의 내용이 2022년 봄에 발표되었습니다. 디지털 연계 및 사이버 보안 파트너십은 올해 디지털 금융 및 인터넷 서비스 제공업체를 위한 미국정부 자금으로 345만 달러를 제공할 예정입니다. 소규모 태양 에너지 공급자에게 230만 달러의 소액 보조금이 제공되었습니다. 그리고 바이든 행정부는 의회가 자원을 할당할 경우 아동보육을 확대하려는 세계 은행 신탁기금에 5년에 걸쳐 최대 5천만 달러를 제공할 것입니다. 확실히 이것들은 가치있는 지출이지만, 이것이 의미하는 바는 바이든이 B3W를 발표한 지 약 1년 후, 글로벌 인프라 구축의 목표에 대하여 그의 행정부의 약속은 겨우 600만 달러에 달한다는 것입니다. 의회가 추가로 5천만 달러를 할당하더라도, 이는 바이든이 원래 발표에서 약속한 수천억 달러와는 거리가 멉니다. 

그러나 B3W의 구상은 개발도상국에서 중국과 경쟁하는 잘못된 접근방식이기 때문에 이러한 저조한 ​​실적은 문제가 되지 않습니다. 미국은 자체 인프라 기반시설에 대한 투자 및 유지관리에 서툴기로 악명이 높기 때문에, 해외 기반시설 프로젝트를 건설하려는 시도는 결코 이치에 맞지 않습니다. 이러한 활동은 미국이 주도적인 역할을 하는 다자적 경제기구, 즉 세계은행과 아프리카 개발은행 등과 같은 지역다자은행에 맡기는 것이 가장 좋습니다. 양자 경쟁에서 중국과 대비를 이루려면 워싱턴은 비할 데 없이 우수한 고등교육 시스템을 활용하는 등 강점을 발휘해야 합니다. 중요한 것은 중국건설회사들을 따라잡기보다는 차세대 글로벌 리더를 교육하는 것이 미국의 글로벌 위상뿐만 아니라 미국경제에도 승기를 제공할 것이라는 점입니다.

획기적인 돌파전략

바이든 행정부가 B3W를 시작했을 때, 관리들은 그것을 중국BRI와 일대일 대결을 위한 구상으로 평가되지 않으려고 조바심을 했으며, 의심할 여지없는 쇼케이스처럼 글로벌 이니셔티브가 순전히 방어적인 움직임으로 보일 것을 우려했습니다. 그러나 한 관계자는 영국에서 열린 B3W 공개 행사에서 “지금까지 서방은 우리의 가치, 표준 및 비즈니스 방식을 반영하는 긍정적인 대안을 제시하지 않았습니다. 대안은 재정지원을 공사계약과 연결함으로써 중국기업들에 이점을 제공하는 중국 BRI모델과 차별화해야 합니다”라고 언급하였습니다.

미국이 과거에 ‘긍정적인 대안’을 제시하지 않았다는 생각은 참으로 엉뚱합니다. 지난 10년 동안만 해도 미국은 저개발 국가대상으로 수백만 가구에 전기를 공급하는 것을 목표로 하는 프로그램인 Power Africa와 호주 일본 미국이 함께 협력하여 글로벌 지속가능한 인프라 개발을 촉진하는 Blue Dot 네트워크, 인도-태평양 지역의 여러 정부들이 에너지 접근을 확대하는 데 도움이 되는 이니셔티브인 에너지를 통한 개발 및 성장강화사업 등을 시작하였습니다.  물론 이들 프로젝트는 미국정부가 실제로 투입한 돈은 거의 없고 할당된 자금의 대부분이 민간기업들이 투자하었다는 점에서 중국의 BRI일대일로와는 다릅니다. 한심하게도 B3W라는 구상의 반복은 현재 상황의 동력을 전혀 바꾸지 못할 것이라는 점입니다.

미국이 기반시설 건설에서 중국에 비하여 비교 열위에 있는 것은 단지 규모만이 아니다. 중국은 국내뿐만 아니라 전세계적으로 건설에 매우 능합니다. 중국기업들이 세계은행과 같은 주요 인프라 대출기관의 조달입찰경쟁에서 우위를 점하고 있습니다. 그들은 2020년에 23억 달러상당의 세계 은행 자금조달 기반시설 계약을 중국외 해외지역에서 수주했는데, 이는 미국의 2,700만 달러 규모의 계약과 비교됩니다. 20개의 가장 주요한 대규모 건설계약자 중 14개가 중국기업들이며 6개는 유럽기업이고 미국기업은 아예 없습니다. 중국은 부분적으로 정부보조금 덕분에 우위를 점하고 있지만, 중국납세자들로부터 보조금을 효과적으로 받고 있는 개발도상국들에게는 대체로 양질의 거래입니다. 물론 미국 정책입안자들은 중국의 보조금이 불공정하다고 주장할 수 있습니다.

그러나 B3W의 가장 심각한 결함은 미국정부가 중국을 비난한 바로 이기적인 자본주의 모델에 기반을 둔 것입니다. 중국과 경제적으로 경쟁하기 위한 바이든 행정부의 전략의 주요 구성요소는 미국기업들에 대한 보조금입니다. USAID(미국의 국제개발처)는 대부분의 자원을 미국 기업에서 상품과 서비스를 구매하는 데 사용합니다. 초당적 혁신법안은 또한 미국 반도체생산을 늘리기 위해 수십억 달러의 산업보조금을 제공 할 것 입니다. 더욱 나쁜 것은 미국의 대응을 동맹국인 영국이 모방하고 있다는 점입니다. 보리스 존슨 영국총리는 지난 5월 영국외무부가 이러한 접근방식을 원조전략의 일환으로 마치 관대하듯 설명했습니다 “세계수준의 영국 전문 지식”을 사용하는 프로그램으로 원조지출을 돌리고 있습니다. 아마도 다른 G7 회원국들도 뒤를 따를 것입니다. 확실히 유럽연합은 개발도상국에 투자할 계획을 가진 유럽 기업들에게 수십억 달러의 보조금을 지급할 방법을 찾고 있습니다.

하나의 실패 사례로 소련 스탈린이 마셜 플랜과 경제협력 개발기구 국제통화기금 그리고 세계은행을 흉내 내어 Comecon을 만들어 동구권 국가들 간의 경제협력을 촉진하려 하였으나, 실제로는 다른 국가들과 수출입 장벽을 설정하여 회원국들의 전반적인 무역흐름을 방해하였습니다. 이번에는 중국에 대한 훨씬 강력한 버전의 응답으로 국제협력의 Potemkin(소련이 자랑하던 거대군함- 무용지물)모델을 제공하는 것이 바로 미국입니다. 아이러니에 덧붙여서, 스탈린이 대응하려 했던 브레튼우즈의 정신은 B3W의 인프라 추진을 무용지물로 만드는 것입니다. 미행정부는 자신의 전략목표를 달성하기 위해 전문적인 다자국제조직을 통해 실현하도록 노력해야 합니다.

담담한 시각으로 살펴보기

개발도상국에서 대규모로 지속가능한 인프라를 제공하는 데 앞장서는 명백한 전문조직은 백악관이 아니라 불과 세 블록 떨어진 곳에 위치한 세계은행입니다. 세계은행은 개발에 대한 시장주도적 접근방식을 오랫동안 옹호해 왔으며 매년 저소득 및 중간소득 국가에 수십억 달러의 인프라 투자를 지원해온 기구입니다. 투명성과 국제경쟁을 장려하는 조달규칙(소위 “공정한 경쟁의 장”)을 시행하고 정부가 제공하는 공적자금 1달러당 최대 46센트의 민간부문 지원자금을 연계하여 활용합니다. 바이든 행정부는 개발도상국 전체에서 기반시설중심의 의제 거래를 추구하는 대신 이러한 다자간 기구를 통해 원조금을 확대하고 사용하는데 집중해야 합니다.

미행정부가 중국과의 양자간에 글로벌 개발경쟁을 진정으로 원한다면 미국은 Amtrak(미국의 기간철도)이 아니라 Ann Arbor(미국의 혁신주도지역), Newark(하드웨어)가 아니라 Notre Dame(소프트웨어)이라는 강점을 활용해야 합니다. 현재 미국의 고등교육 시스템은 세계가 부러워하는 시스템으로, 지구상 거의 모든 국가들을 위하여 비즈니스 및 정치 지도자를 교육하여 왔습니다. 중국은 이러한 모델을 모방하려고 애쓰고 있지만, 중국 자체에서 온 많은 학생들을 포함하여 미국은 여전히 ​​외국인 학생등록자에서 2대 1로 단연코 앞서 있습니다.

물론 최근 몇 년 동안 미국 행정부는 공공연구 예산을 소홀히 하고 미국대학으로 오는 유학생의 유입을 줄였습니다. 그 결정은 도널드 트럼프 대통령 시절에서 시작되었지만 바이든 대통령도 방향을 바꾸지 않았습니다. 이것은 치명적인 오류이지만 이제라도 Biden 행정부는 1년 이상 연장될 수 있는 학생 비자신청을 위한 약속 대기시간을 줄임으로써 부분적으로 해결할 수 있습니다. 미국인들이 해외에서 공부하고 연구할 뿐만 아니라, 외국학자들이 미국에 올 수 있도록 장학금과 휄로우십을 제공하는 풀브라이트 프로그램을 더욱 지원해야 합니다. 국제경쟁에 대한 지원을 입증하기 위해 미국은 저소득 및 중간소득 국가의 학생들이 선택한 국가에서 유학할 수 있도록 대출을 제공하는 회사에 대한 자금지원을 추가할 수도 있습니다. 그러한 회사 중 하나인 Prodigy Finance는 이미 US Development Finance Corporation의 지원을 받고 있습니다. 인적 자본을 기반으로 한 전략적 경쟁의 가장 큰 장점은 결국 미국에 크게 이익이 된다는 것입니다. 개방성을 보여주고 공감하는 글로벌 리더의 네트워크를 구축하는 것과 함께 미국에 오기로 선택한 학생들은 대체로 미국에 거주하며, 연구의 활동 및 기업가로서 능력을 보이면서, 미국사회의 중요한 부분이 됩니다. 

미국은 일대일의 게임에서 중국을 이기려고 하기보다는 글로벌 협력, 개방성, 투명성 및 평등한 기회를 통한 지구촌의 번영이라는 비전으로 다짐해야 합니다. 

물리적(인프라) 자본과 관련하여서는 전문적인 세계은행과 지역개발은행들이 이러한 목표를 달성하는 데 가장 적합합니다. 인적 자본에 관해서는 미국 행정부가 앞장서서 지구촌 학생과 학자들에게 문을 다시 열어야 합니다. 이러한 의제야말로 B3W가 기대할 수 있는 접근방식이며 진정으로 가치중심적입니다.