번역자 주) 이번에 소개하는 칼럼은 바이든 행정부가 들어서기 전인 2020년 가을에 당시 한창 논쟁중인 미중 간의 분리-Decoupling 논쟁과정에 작성된 것이다. 브라운 대학의 Colgan 교수는 중국과 분리를 주장하는 것에 반대하면서, 지구적인 현안들을 해결하기 위해서는 미국과 중국을 포함한 주요 경제권의 협력체제가 절대적으로 필요하다는 점을 역설하고 있다. 특히 기후위기를 해결하기 위해서는 합의 설정된 목표에 대한 상호 간에 실행의 강제력을 위하여 기후클럽을 창설하고 탄소세와 국경장벽을 도입해야 한다고 주장하고 있다. 

아쉬운 것은 기후위기를 초래한 역사적 배경이 서구가 주도한 산업문명이라는 점에 대한 반성과 성찰이 결여되어 있으며, 이를 재앙으로 발전시킨 주범이 바로 미국 자신(97년의 교토의정서를 거부하고 2015년의 파리협약에서 탈퇴)이라는 것을 간과하면서, 뒤늦게 산업화에 참여한 중국에게 책임의 화살을 돌리는 의도가 담겨 있다는 점이다. Cop26 회의를 진행하는 현재의 시점에도 바이든은 기후위기에 대하여 반성하기는커녕 석유메이저들에게 미국경제를 위하여 원유생산량을 늘리도록 요청하는 한편에서 기후위기의 화살을 중국과 러시아로 겨냥하며 비난하고 있다. 

지난 몇 년 동안 미국 정치인과 분석가 사이에서 미국이 공급망, 무역 관계 및 세계 최대의 두 경제를 하나로 묶는 재정적 연결을 단절함으로써 중국과 “분리”해야 하는지에 대한 열띤 토론이 있었습니다. 

세계 경제를 두 개의 분리된 영향 영역으로 나눕니다. 미국 관리와 학자들 사이에서 논쟁은 주로 분리-디커플링이 가져다 주는 안보의 이점이 경제적 비용을 상쇄할 수 있는지 여부에 집중 됩니다. 그러나 이런 분석의 틀은 최선의 방침을 결정하는 주요 요소가 되어야 하는 사항, 즉 분리에 반대하고 워싱턴과 중국 간의 지속적인 포용을 촉진하는 데 균형을 맞추는 핵심사항을 무시합니다. 그것은 기후변화입니다.

파국적이고 돌이킬 수 없는 환경피해로 인한 위험을 전혀 고려하지 않는 채, 균형적으로 중국과의 분리가 미국의 최선의 이익이 될 것이라는 결론을 내리는 것이 가능할 수 있습니다. 그러나 기후변화에 대처하는 가장 유력한 방법은 “기후클럽-Climate Club “의 결성입니다.

관세 및 기타 국경의 장벽을 사용하여 배출목표를 충족하는 국가를 보호하고 그렇지 않은 국가를 처벌하는 방식을 통하여 워싱턴은 지속적인 포용을 통해서만 획득할 수 있는 거대한 경제규모의 중국에 대해 어느 정도의 영향력을 유지할 수 있습니다. 반면에 미중의 분리는 파트너로서 중국이 기후클럽에 참여하도록 강력한 인센티브를 제공하는 것을 거의 불가능하게 만들 것이며, 따라서 환경파괴라는 최악의 시나리오를 방지할 수 있는 희망도 사라질 것입니다

협력할 것인가, 헤어질 것인가?

20세기에는 미국전략가들은 환경적 위험을 무시할 수 있는 여유가 있었습니다. 이들에게 기후변화는 다른 국가와 다른 세대의 강 건너 문제였습니다. 그러나 현재는 더 이상 아닙니다. 앞으로 30년 안에 기후변화가 미국에 미칠 직접적인 피해만 고려하더라도 인명과 재산손실의 비용은 막대할 것입니다. ‘걱정하는 과학자연합(Union of Concerned Scientists)’의 2018년 보고서에 따르면, 향후 30년 안에 미국의 300,000개 이상의 해안주택이 만성 홍수의 위험에 처하게 될 것이며, 이는 홍수가 1년에 최소 26번 또는 평균 2주에 한 번씩 발생한다는 의미입니다. 최근 몇 년 동안 캘리포니아에서 전례없는 규모의 사나운 산불로 인해 약 800,000채의 주택이 사라졌으며, 보험회사들은 캘리포니아 주의 부동산 가치가 대략 4조 4천억 달러에 달할 것이라는 추정에 의문을 제기했습니다.  

기후위기는 중국에게 더욱 충격적입니다. 연구자들은 중국 인민 4억 명이 살고 있는 화북평원이 반복되는 극심한 폭염으로 인해 80년 이내에 사실상 사람이 살 수 없는 곳으로 변할 것으로 예상합니다. 일부의 기후위기를 피할 수 있겠지만, 미중 양국 모두에게 기후완화의 조치를 취하지 않는 비용보다 기후재앙으로 인한 비용이 훨씬 크다는 것을 암시합니다.

미국 국방부의 많은 연구에 따르면 미국 국가안보의 관점에서도 기후변화는 심각한 위협요소입니다. 기온상승은 빈곤, 농작물 실패, 사회적 긴장과 같은 다양한 국가의 기존 현안을 악화시켜 내전이나 대규모의 이주 물결을 일으키고, 파생적인 다른 문제를 야기합니다. 예를 들어, 2006~2011년에 시리아의 심각한 가뭄으로 대규모 농업실패가 발생했고, 이후 국가의 내전을 일으켰습니다. 마찬가지로, 향후 30년 동안 기후변화의 영향으로 최대 3천만 명의 중남미 이민자들이 미국으로 이동할 수 있습니다. 중국과의 분리는 군사적인 안보의 위험을 완화하는 데 도움이 될 지 모르겠으나, 기후변화로 인한 위험에 비하면 이는 미미합니다.

미국 국가안보의 관점에서 보면, 기후변화는 위협을 승수적으로 증가시킵니다.

물론, 분리여부에 대한 문제가 전적으로 미국에게 달려 있는 것은 아닙니다. 남중국해에서의 군사 주둔 확대, 위구르족에 대한 잔혹한 탄압, 홍콩 내 반대파 탄압 등 중국의 공격적이고 도발적인 움직임은 미중 관계를 어렵게 만들었습니다 (번역자 – 상기의 현안들은 중국의 역사와 주권에 관한 것으로 미국이 직접 관여하거나 간섭하는 것은 온당하지 않다)

그럼에도 불구하고 미국정책 입안자들은 중국의 행동에 어떻게 반응할지 선택권을 가지고 있습니다. 예를 들어, 트럼프 행정부가 시작한 무역전쟁을 지속할 필요는 없습니다. 대조적으로, 시진핑(習近平) 중국 국가주석은 2017년에 미국과 경제협력에 대한 약속을 분명히 했으며 대부분 이를 이행하여 왔습니다. 따라서 미중의 분리여부는 전적으로 미국의 선택에 달려 있습니다. 

분리-디커플링의 개념은 세 가지 주요 이유로 미국 정책입안자들을 유혹합니다. 

첫째, 중국기업이 미국시장에 완전히 접근할 수 있을 때 일어날 수 있는 간첩행위 및 지식재산권의 절도에 대한 미국의 노출을 제한할 것입니다. 둘째, 디커플링은 미국에 해를 끼치는 것보다 중국에 큰 타격을 가하여 중국의 상대적 이익을 둔화시킬 것입니다. 셋째, 미국이 특정 천연자원(예: 정제된 리튬) 및 필수상품(예: 의약품)에 대한 중국의존을 줄이면, 금수조치와 가격폭등 또는 중국이 적용할 수 있는 관세조치에 대한 미국의 취약성을 제한할 것입니다..

그러나 상기의 주장은 두 가지 현실적인 반대에 직면해 있습니다. 첫째, 디카플링은 막대한 비용이 듭니다. 이는 공급망을 교란시키고 중국시장에서 미국기업들의 매출을 감소시키며 미국 대학에 적을 두고 있는 수십만 명의 중국 학생을 희생시킬 것 입니다. 둘째, 상호의존의 감소는 자체로서 안보위험을 야기할 수 있습니다. 대부분의 국제관계학자들은 강력한 상호적 경제연결망이 국가 간의 갈등가능성을, 비록 완전히 제거하지 않더라도, 상당하게 감소시킨다고 믿습니다.

그럼에도 불구하고 미국의 주요 정당의 많은 정치인과 관리들은 이러한 대규모 경제적 비용보다 디커플링이 가져다 주는 안보상의 이점이 크다고 생각합니다. 그러나 이러한 비용과 이점을 종합할 분석 방법은 없습니다. 국가의 그랜드 전략은 회계 활동이 아닙니다. 그렇더라도, 분리의 경제적 비용을 무시하는 것은 어리석은 일이며, 분리로 인하여 기후변화를 해결하기 어렵게 만드는 상황을 무시하는 것은 훨씬 어리석은 일입니다.

상호관계를 통한 해결방안.

불행히도 효과적인 기후정책은 미국의 정치적 딜레마의 희생양이 되었습니다. 탄소세와 탄소 배출권 거래제에 대한 엄격한 규제 및 집행과 같이, 배출량을 줄이는 미국의 일방적인 정책에 반대하는 사람들(공화당)은 그러한 조치를 취하면 중국과 다른 국가들의 무임승차를 허용할 수 있다고 억지 주장합니다. 

정책 입안자들이 시행이 가능한 글로벌 기후협정을 국내에 적용할 것을 조건으로 삼는다면, 국제협상의 느린 속도를 고려할 때 이는 너무 오래 걸릴 것입니다. 그러나 그러한 조치라도 조건부로 만들지 않는다면, 미국의 일방적인 행동이 국제사회에서 워싱턴의 협상 영향력을 상당 부분 빼앗고 중국이 이에 따를 가능성이 낮아질 것입니다.

현명한 외교정책은 이러한 딜레마를 정면으로 해결해야 합니다. 경제학자 윌리엄 노드하우스(William Nordhaus) 등이 제안한 것처럼 미국은 유럽국가들과 협력하여 주요 경제권의 국제기후 클럽을 만드는 첫 걸음을 내디뎌야 합니다. 회원자격은 가입한 국가에서 친기후 정책을 시행할 의무가 있으며 클럽은 외부의 모든 국가에게 고율의 관세와 같은 국경장벽을 적용합니다. 

국경장벽이라는 조정이 없으면 UN목표를 달성하기에 충분히 강력한 기후정책이 부재하면서, 클럽내부의 산업이 국제 경쟁에서 불리할 수 있기 때문에 고율 관세라는 국경장벽이 반드시 필요할 것입니다. 국경 장벽은 클럽 내부의 불이익을 없애고 외부 국가들에게 회원으로 가입해야할 동기를 부여합니다. 클럽에 가입하고 친기후 정책을 채택해야만 고율의 관세를 피할 수 있습니다.

이러한 전략의 성공여부는 클럽 내부의 경제 규모에 달려 있습니다. 대규모 경제의 국가들만이 충분한 탈탄소화를 가능하게 할 것입니다. 다시 말하면, 기후클럽이 성공하려면 중국이 반드시 포함되어야 합니다. 중국이 무임승차 대신 가입을 선택하도록 유도하는 것은 중국이 불참할 경우에 높은 비용을 부과하는 것을 의미해야 합니다. 

미국 의회는 이러한 조건부 정책을 승인하는 법률을 통과시켜야 합니다. 중국이 클럽에 가입하면 미국 및 유럽 국가와 함께 합의된 임계값(또는 이에 상응하는 정책)이상의 탄소배출량에 대한 고율의 세금을 수용해야 합니다. 중국이 가입을 거부하면 미국과 유럽 파트너는 아주 적은 양에도 탄소세를 부과하고 때로는 모든 중국제품에도 관세를 부과할 수 있을 것입니다. 

그러나 이러한 접근방식은 미국이 중국 경제에서 경제를 분리하지 않는 경우에만 효과가 있습니다. 두 나라가 지난 30년 동안 긴밀하게 연결된 무역과 투자의 관계에서 멀어진다면, 워싱턴은 중국이 기후클럽에 가입하도록 설득할 방법이 없을 것이며, 중국이 기후클럽에 가입하지 않은 것에 대해 손쉽게 처벌할 방법도 없을 것입니다. 

중국과의 기후협력 필요성은 냉전 중 소련 핵무기 통제의 필요성과 다소 비슷합니다. 두 경우 모두 현실정치는 어느 일방이 혼자서는 해결할 수 없는 딜레마에 서로 협력하도록 특정한 불이익을 설정하는 것을 의미합니다. 이러한 설정은 현명한 정치 지도자라면 주의 깊고 보장된 그리고 부분적인 협력을 통하여 훨씬 커다란 이익을 볼 수 있도록 해야 합니다. 

국가 안보상의 이유로 정한 사항을 제외하고는, 중국과 계속 협력하는 것은 기후위기를 해결하는 유일하고 확실한 길입니다. 대조적으로 분리-디커플링은 단기적으로 작은 승리를 가져다 줄 수 있지만, 장기적으로는 재앙을 불러오는 것임을 의미합니다.

출처: 포린-어페어 2020년 9월14일자 칼럼

 JEFF D. COLGAN, 브라운 대학교 정치학과 부교수이며, 왓슨 공공국제문제연구소의 연구원이기도 하다.