편집자 주:

다른백년 출범 3주년을 기념하며 자축하는 책을 발간하였습니다.

“더 많은 권력을 시민에게” 제목으로 21세기 새로운 흐름인 직접민주주의를 소개하는 내용입니다. 현재의 한국정치로는 미래의 희망이 없습니다. 1%의 소수를 위한 정치에서 99%의 시민을 위한 정치로 거듭나기 위해서는 비례성을 100% 강화하는 연동형 비례제를 도입하고 주권자인 시민들이 직접 참여하고 비판하고 결정하고 통제하는 민치 – 시민권력의 새로운 시대를 열어가야 합니다. 이런 뜻에서 책의 내용을 격주를 통하여 약 10개월 간 연재하고자 합니다.  직접 구매를 원하시는 분들은 시중의 대형서점이나 온라인을 통하여 구매하실 수 있습니다.

이탈리아 북부 롬바르디아 지역 사람들의 얼굴을 유심히 본 후 스위스 국경을 넘어가면 아마 스위스 사람들이 훨씬 더 만족스럽다거나 행복해 보인다는 인상을 받을 것이다. 현실적으로 스위스 시민들은 대체로 자기 나라의 정치 상황에 대해 이탈리아 시민들에 비해 더 만족하고 있을 것이다. 적어도 여러 연구 결과에 따르면 그런 듯하다. 스위스의 저명한 정치학자, 브루노 S. 프레이(Bruno S. Frey)와 클라우디아 프레이 마르티(Claudia Frey Marti)의 말에 따르면, “직접 민주주의 권리를 더 폭넓게 지닐수록, 시민들은 더 삶에 만족한다.”

직접 민주주의는 행복을 가져다 주는가?

사람들은 당연히 행복의 정의에 대해 의문을 제기할 수 있으며, 인과관계의 가설을 기반으로 하는 통계학적 방식으로 행복을 측정하는 모든 지표들에 대해서도 마찬가지로 의문을 제기할 수 있다. 그러나 “행복”이란 구체적으로 무엇을 의미하며, 어떻게 그것을 감지하여 통계학적 방식으로 측정해낼 수 있는가 하는 문제는 사회학자들 사이에서 활발히 논의가 이루어지고 있다. 직접 민주주의는 실제로 더 큰 만족을 가져다 줄 수 있을까? 아니면 행복은 근본적으로 더 큰 물질적 행복에 좌우되는 것인가? 실제로 민주주의와 만족도 사이의 연관성은 통계학적으로 큰 의미가 있고, 양적으로도 서로 관련이 있다.

민주적 상황에서 살아가는 사람은 독재 체제에서 살아가는 사람들에 비해 더 큰 참정권을 지닐 뿐만 아니라 실제로도 그 권리를 행사할 수 있다. 법률 체제가 더 안정적이고 정부 기관은 더욱 책임감 있게 처신하며, 사람들의 존엄성이 존중되고 시민들은 국가를 근본적으로 적대적이 아닌 호의적인 조직으로 바라본다. 독재 체제에서는 명령을 내리는 집단이나 정권을 잡은 정치 엘리트 층에 속하는 이들만이 온갖 특혜를 누리며 더 큰 행복을 느낄 것이다.

직접 민주주의는 피통치자와 권력자 사이에서 끊임없이 상호 교환을 만들어 내기 때문에 시민들은 순전히 대의적 체제보다 직접 민주주의 체제에서 더욱 만족도가 높으리라는 것을 짐작할 수 있다. 한 예로, 프레이와 프레이 마르티는 참여적 절차와 행복, 혹은 적어도 사람들의 만족도 사이의 명확한 상관 관계를 보여 주었다. 그런 관계의 제1 작동 원리는 국민투표 결과에서 볼 수 있다. 다시 말해 정치적 결정 과정에서 국민 참여는 시민들이 실제로 필요로 하고 선호하는 것을 정치적 결과와 결정에 크게 반영할 수 있게 해 준다.

두 번째 작동 원리는 절차적 효용성이다. 직접 자신의 정치적 의사를 표명할 수 있다는 단순한 사실 자체가 시민들 사이에서 더 큰 신뢰와 만족감을 구축한다. 연구자들은 유권자들과 같은 지역에 거주하고 있지만 직접 민주주의 권리가 배제된 이들(가령 외국인들)이 갖는 정치적 참여의 만족도 차이를 측정했는데, 이들은 직접 민주주의 절차에서 그 최종 결과의 혜택을 얻기는 하지만 정치권의 행사에서 비롯되는 절차적 효용성의 이득을 누릴 수는 없다.

요컨대, 전반적 삶의 만족도는 개별적 요인들(유전적 요인이나 대인 관계, 가정, 건강)이나 경제적(직업, 수입, 유산), 사회적(주변 환경, 집, 안전성 등) 요인들만이 아니라, 더 넓은 의미의 정치적 권리, 곧 자신에게 더욱 밀접하게 관련된 결정 과정에 참여할 기회를 갖는 것으로도 결정된다.
“직접 민주주의 권리를 더 광범위하고 포괄적으로 누릴수록, 시민들의 전반적인 만족도도 더 높다. 이런 결과는 통계상 눈에 띄게 나타난다.”(Frey & Frey Marti, 2012) 이런 결과는 스위스 시민들 사이에 널리 퍼져 있는 것으로 일정한 최소 인원의 동료시민들이 매우 중요하게 여기는 현안이 있다면 언제든 자신들이 정치에 개입할 수 있다는 의식에서 비롯된 것이다. 그러므로 스위스 사람들은 일단 당선되고 나면 자기 마음대로 하는 정치인들의 손에 정치가 고스란히 맡겨졌다고 느끼지는 않는다.

레퍼렌덤 권리를 갖고 있는 시민들은 스스로를 조직해 낼 수만 있다면 정치적으로 보다 큰 자기결정권을 누릴 수 있다는 것을 알고 있다.

레퍼렌덤 권리가 더 크고, 그 문턱이 더 낮으며, 레퍼렌덤을 위한 활동이 더 활발한 스위스의 칸톤Canton(스위스 연방공화국의 지방 단위)은 부채나 탈세도 더 적으며, 세금 압박도 덜 하고, 공공 행정의 효율성이 매우 높다고 조사 보고에서 나타난다. 국민들이 자신들의 권리를 행사하여 정치가들을 감시할 수 있기 때문에 정치 책임자들은 국민들과 더 깊은 대화를 나눌 수 밖에 없게 된다. 시민들은 발안發案이나 레퍼렌덤을 통해 정치에 직접 영향을 줄 수 있다는 것을 알기 때문에 더욱 평온하고 자유롭다. 정치인들은 시민들이 언제든 개입할 수 있다는 것을 알기에, 자기 이익에만 몰두하는 엘리트 정치성향은 설 자리를 잃게 된다.

스위스의 경제학자인 프레이와 스튜처(Frey & Stutzer, 2006)는 수입과 실업, 인플레이션 등의 주요 경제 이론에 심리학, 사회학, 정치학에서 얻은 발견과 통찰을 더하여 행복과 민주주의의 관계를 실증적으로 보여주었다. 프레이와 스튜처는 연구의 기반을 스위스에 두고 출발했다. 스위스는 단일 경제 체제 내 여러 칸톤에서 다양한 형태의 직접 민주주의가 적용되고 있으므로, 경제적 영향에서 정치적 영향을 따로 분리해서 볼 수 있다. 이 연구에 따르면, 제도가 더욱 민주적이고 지방자치범위가 더 넓을수록 삶의 질에 대한 의식과 사람들의 만족도도 더 높아진다.

수입과 재산은 어느 특정 선까지만 행복에 영향을 주는 반면, 더욱 활발한 정치 참여를 허용하는 제도와 권리는 행복에 훨씬 더 큰 영향을 미친다. 연구에 따르면, 시민 참여 지표들은 레퍼렌덤 투표의 존재 여부 만으로 결정되는 것이 아니라, 무엇보다 그것이 시민들에게 얼마나 열려 있고 가까이 있느냐를 판가름하는 요인들에 따라 결정된다.

다시 말해 의무로 규정된 레퍼렌덤의 방식을 넘어서 국민투표를 요청하기 위해 필요한 서명 인원수, 어떤 쟁점이든 레퍼렌덤에 부칠 수 있는 가능성이 열려 있는 스위스의 직접 민주주의를 떠올리게 하는 도구적인 방법이 요구된다.

성장 중인 직접 민주주의

근래 민주주의의 역사를 살펴보면 이 제도를 단지 정치적 대리인의 선거절차로 한정짓고 시민들과는 점점 더 동떨어진 정치적 계급을 만들어내는 것으로 간주하고 싶지 않다면 여기에 새로운 요소들이 충당되어야 한다는 것을 알 수 있다. 가령 이탈리아 같은 곳에서 시민들은 계속해서 그리 투명하지 않은 개인이나 정당, 기업의 이해관계가 교차하는 가운데 정치적 결정이 내려지는 상황 속에 있다. 정치적 대리인들은 공동체의 이익보다는 자기 이익을 추구하는 생래적 한계를 드러내는 듯한 현실 속에서 입법 기간 동안 시행할 수 있도록 시민들의 직접 개입이 가능한 수단을 도입했다. 이 방법은 대개 단순하여, 단 두 가지 구조에 바탕을 둔다. 하나는 “제동장치”로 여겨지는 확정 레퍼렌덤(confirmatory referendum)이며, 다른 하나는 가속기 기능을 하는 국민발안제(popular initiative)이다. “민주주의라는 교통수단”에 오른 승객들은 그 두 가지 도구를 사용할 수 있는데, 하나는 그 교통수단을 작동하는 정치인들에게 제동을 걸기 위한 도구이고 다른 하나는 박차를 가하기 위한 도구이다. 정치인들이 지나치게 과속하면 시민들은 유권자 대다수의 동의가 없더라도 정치인들의 과속에 제동을 걸 수 있어야 할 것이다. 이와 반대로 선출된 정치인들이 유권자 다수가 지닌 의사를 가로막는다면, 시민들은 가속 페달을 밟을 수 있어야 할 것이다.

국가라는 기구의 운전은 두말할 것 없이 정부와 의회의 몫이지만, 진정한 주권자인 시민들은 이 단순한 도구들에 대해 적어도 최소한의 통제권과 발안권을 지닌다. 직접 민주주의는 항상 구체적인 정치적 현안에 관한 것이지 결코 사람들 문제가 아니다. 레퍼렌덤 투표는 다수의 뜻에 어긋나는 결정들을 막을 수 있으며, 다른 한편으로는 제시된 정치적 현안을 주도한 사람들이 그 현안을 의사 일정에 넣어 모든 유권자들의 의견을 들을 수 있게 해 준다. 곧 시민들이 입법자가 되는 것이다. 좀 더 참여할 수 있는 참여 도구란 결국 매우 단순하다. 직접 민주주의는 대의민주주의에 대하여 매우 효율적인 보완책이라는 것이 밝혀졌다. 오늘날 38개 국가가 그들 법률 체제에 엄숙하고 공정한 확정 레퍼렌덤과 국민발안제라는 도구들을 도입했다. 현대 직접 민주주의의 요람인 스위스에서는 1848년부터 2018년(3월)까지 617차례의 전국적 레퍼렌덤 투표가 실시되었다.

세계적으로 국가 차원의 레퍼렌덤 수효는 계속해서 더 늘어나고 있다. 레퍼렌덤에 참여하는 나라에서는 정치적 현안들도, 또 현안을 이끌어 그것을 투표에 부치도록 요청하기 위해 힘쓰는 시민들도 적지 않다. 이 모든 것이 결국 더욱 생생하고 참여적이며 사회의 보다 넓은 층의 필요와 이익에 부합하는 민주주의를 실현하기 위해서이다. 현대 민주주의에는 이런 종류의 보완이 필요하다. 다시 말해, 어떤 문제에 대해 많은 사람들에게 이의를 제기하였고 강한 찬반론을 일으켜서 결국은 시민들에게 결정권을 되찾을 권리를 주는 것이다.

스위스의 꽤 많은 시민들이 정치에 대해 더 여유롭고 경직되어 있지 않으며 자율적으로 생각하는 이유가 무엇일까? 그것은 스위스 시민들이 약 150년 간 지켜온 강력한 직접 민주주의 권리와 도구들에 기댈 수 있기 때문이다. 스위스 국민이 선거 참여도가 감소하는 데 대해 그리 걱정하지 않는 이유는 무엇일까? 이는 국민이 정치적 안정을 신뢰하며, 3단계의 정부 조직에서 연간 4차례 실시하는 레퍼렌덤 투표에 참여함으로써 많은 사안에 직접 영향을 주는 것을 선호하기 때문이다. 수많은 레퍼렌덤을 시행하는 스위스의 여러 칸톤의 시민들은 어떻게 정치적 현안들에 대하여 더 잘 알고 있는 것일까? 그들은 많은 정치적 논제들이 자신들과 직접 관련 있는 문제들이라는 것을 알고 있고, 자신들의 표로 채택 여부를 결정하기 때문에 논제들에 대해 더욱 적극적으로 관심을 갖게 되며, 그런 과정의 결과에 더 확고하고 근거가 충분한 지식을 갖추고 있기 때문이다.

스위스 시민들은 어째서 ‘유럽연합(UE)’에 가입하지 않는 것일까? 여기에는 그들의 직접 민주주의를 포기해야 할지도 모른다는 두려움도 있다. 이 단순한 사실만으로도 어찌 보면 순진해 보이는 이런 의문을 제기하게 된다. 그렇다면 우리 정치 시스템에도 이러한 도구들을 도입하지 않을 이유가 없지 않은가? 몇 가지 레퍼렌덤 권리는 1948년의 이탈리아 헌법에 이미 존재하고 있는데, 민주주의에 도움이 되도록 그것을 보완하고 강화하는 것은 어떨까? 스위스의 현실에서 그것이 이미 크게 입증되지 않았는가? 그러나 이에 대한 저항이 맞서 싸워야 할 정도로 크고, 당혹감도 크며, 의식도 현저하게 부족하다. 부족한 이 글을 통해 이 문제들을 다루어 보고자 한다.

좀 더 직접적인 민주주의로 보다 나은 삶을

스위스의 경험이 주는 교훈은 이렇다. 직접 민주주의의 이익은 오로지 그 도구들이 일상 정치문화의 일부로 들어와서 정기적인 시민 정치 참여의 관행이 될 때 비로소 확인된다. 활발히 활동하고 있는 학자이자 유럽의 직접 민주주의 주창자의 한 사람인 안드레아스 그로스(Andreas Gross)는 직접 민주주의의 성과로 나타나는 주요 이익들을 민주주의의 질적인 관점에서 다음과 같이 요약했다.

▪직접 민주주의는 소수자들에게 경청 받을 권리를 부여함으로써, 경시되거나 차별 받는 소수자 그룹들이 극단적 저항 방식이나 심지어 폭력에 호소할 위험을 줄여준다. (2006년 프랑스 여러 도시의 변두리에서 발생한 폭력 사태를 기억할 것이다. 그곳은 그 어떤 형태의 직접 민주주의도 존재하지 않는 곳들이었다.)

▪직접 민주주의는 해결되지 않은 사회 문제와 암묵적이거나 거부당한 갈등을 탐지하는 장치 역할을 하며, 소수자들의 정치적 사회적 통합을 가져온다.

▪인권과 정치적 자유의 존중은 모든 민주주의의 근간을 이루는 전제 조건이다. 정치 참여권과 레퍼렌덤 도구들을 구체적으로 활용할 수 있는 가능성은 민주적 태도를 강화하고, 그 결과 인권과 시민권 또한 더욱 존중될 것이다. 민주적 절차에 익숙하고 직접적인 정치 참여 경험이 있는 사람들은 권위주의적 유혹에 넘어가기 쉽지 않다.

▪직접 민주주의는 국가적으로든 지방 혹은 시군 차원에서든 시민들이 더욱 효과적으로 정부와 의회를 통제할 수 있게 해 준다. 레퍼렌덤 도구들은 법이나 정치적 결정 과정에 관한 것이나 더 광범위한 정치적 논제와 현안에 관해서 개입할 수 있게 해 준다.

▪직접 민주주의는 소수 독재 정치를 막고, 정당들에 대한 지나친 권력 편향과 집권 정치 기구들의 폐쇄적인 입장이 확장되는 것을 막을 수 있는 역동적인 요인이다.

▪직접 민주주의는 정치적 소통을 더욱 원활하게 하고, 좀 더 투명한 결정을 유도하며, 공개 토론 기능을 강화한다. 국민발안제는 한 무리의 시민들 편에서 다른 모든 시민들에게 제시하는 법률 제안에 따라 정치인들과 의회를 포함한 시민들 사이에서 이루어지는 자유롭고 공개적인 대화라는 개념에서 출발한다.

▪잘 발달한 직접 민주주의는 긴급 상황을 위해 마련된 단순한 “저항권”이나, 현재 이탈리아에 규정되어 있는 단순히 뭔가를 폐기하기 위한 개입에 그치지 않고, 시민들이 정책 운영에 건설적이고 혁신적인 방식으로 참여할 수 있도록 필요한 도구를 제공한다.

▪효율성을 속도와 맞바꾸어서는 안 될 것이다. 광범위한 여론 형성 과정은 정치인들의 실책을 막을 수 있는 최고의 예방책이다. 채택한 결정이 더욱 적법할수록, 그 실행도 더욱 효과적이 될 수 있을 것이다.

이러한 직접 민주주의의 긍정적인 효과들은 자동으로 만들어지는 것이 아니라 여러 가지 요인에 달려 있다. 시민들에게 직접 참여와 통제라는 효과적인 대안을 열어 주는 직접 민주주의는 정치 시스템 전반의 합법성을 강화하고 권력자와 피통치자 사이의 단절을 미리 막아주는 도구이다. 시민들이 진지한 대우를 받고, 시민들 목소리에 힘을 실어 주고, 시민들의 표가 결정적인 요인으로 작용한다면 그들은 적극 참여할 것이다. 대의제도인 선거를 “자연스럽게” 보완하는 포괄적 직접 민주주의 도구를 채택함으로써, 참여를 좌절시키는 것이 아니라 권장하기 위해 만든 법률의 제정으로 직접 민주주의를 보장할 수 있다.

직접 민주주의는 정치인들을 압도한다거나 해체시키려는 것이 절대 아니며, 매년 산더미 같은 레퍼렌덤 투표를 시행하거나 사회에서 침묵하는 다수에 대한 소수 몇 사람들의 승리를 부추기는 것은 더욱 아니다. 다른 나라에서 십 수 년간 실시해 온 직접 민주주의의 실행을 통해서 사실이 아님이 입증된 그런 거짓된 정보를 퍼트리는 이들의 의도는 혼란과 공포를 조장하려는 것이다. 직접 민주주의는 우리의 정치 체제에 존재하는 모든 악의 만병통치약도 아니며, 다만 정치인들이 유권자들을 진지하게 여길 수 있도록 도와준다. 그러므로 직접 민주주의가 무엇을 말하는 것이고, 어떤 법규를 제정하여 어떤 권리를 보장하는 것이며, 그것이 어떤 효과와 강점을 지니는 것인지 분명히 할 필요가 있다.

그런 사실을 명확히 하고 직접 민주주의의 근본 특징들을 간단히 요약하는 것이 이 책의 본래 목적이다. 직접 민주주의의 근본적인 도구들에서 출발하여 명확한 개혁안에 이르기까지, 해당 법규 및 민주주의 무대의 주역들을 명확히 하면서, 이를 통해 발생할 성과와 영향 및 제도들을 설명하고 레퍼렌덤을 가로막는 일련의 반대 주장에 대해서도 반박하면서, 최종적으로는 다른 나라의 직접 민주주의 실시 현황을 알아보자. 이와 같은 서술을 통해 필자는 직접 민주주의가 오늘날 의미하는 바에 대해 완전하지는 않더라도 종합적인 시각의 틀을 제공하고자 한다.