Jon Bateman, 카네기 국제평화기금(Carnegie Endowment for International Peace)의 기술 및 국제문제 프로그램 선임연구원

출처: 포린-폴리시, 2022-10-12

미국은 지난 4년 동안 적어도 관세, 수출통제, 투자차단, 비자제한 등을 연이어 발사 하면서 중국에 대해 저강도의 경제전쟁을 벌려 왔습니다. 그러나 이러한 갈등의 조처에 대한 워싱턴의 최종 목표는 항상 애매모호했습니다. 그것의 목표가 단순히 베이징의 행동에 대하여 특정한 변화를 강요하는 것일까요? 아니면 진정으로 중국 시스템 자체의 붕괴에 도전하려고 하려는 것입니까? 핵심적 안보이익을 보호하거나 어떤 수단으로든 헤게모니를 유지하기 위한 것일까요? 또는 미국의 패권을 강화하고 경쟁상대를 굴복시키기 위한 것인가요? 

도널드 트럼프의 산발적인 규제와 혼란을 더한 공개적 성명은 전세계의 동맹국과 적대국가들 그리고 기업들에게 명확함을 제공하지 못했습니다. 반면에 바이든의 행동은 매우 체계적이긴 하지만 미국의 장기적인 목표는 관료주의적 불투명성과 신중한 진부함 속에 숨겨져 있었습니다.

그러나 마침내 지난 금요일(10월 7일), 일반인들에게는 잘 알려지지 않은 연방정부의 조직이 공개한 (중국) 규제에 관한 빽빽한 문건이 미국의 의도에 대한 가장 강력한 힌트를 제공했습니다. 미국 산업안전국(BIS)은 첨단 반도체, 칩의 제조장비 및 슈퍼 컴퓨터 부품의 중국수출에 대한 새로운 역외 규제를 발표했습니다. 미국의 어떤 이전 조치보다 훨씬 강력한 이번 통제는 광범위하고 근본적인 수준에서 중국의 능력을 좌절시키는데 집중하고 있음을 명백하게 보여줍니다. 

국가안보 조치라는 프레임으로 포장되었지만 중국에 대한 주요 타격은, 워싱턴이 공식적으로 인용한 군사 및 정보 문제와는 거리가 먼, 대규모의 경제적인 피해가 될 것입니다. 

미국 정부는 파트너 국가 및 주요 기업군들과 제한된 협의끝에 새로운 규칙을 부과했습니다. 이들 파트너 국가 및 기업과 협력을 통해 중국의 굴기를 방해하려는 노력은 일반적인 외교적 또는 경제적 영향에 대한 우려를 뛰어넘는 훨씬 높은 강도임을 보여주고 있습니다. 간단히 말해서, 기술적 디커플링을 시급히 가속화하려는 제로섬 정책을 주장하는 미국의 규제주의자들이 바이든 행정부 내부의 전략논쟁에서 승리했음을 의미합니다. 중국에 대하여 기술적 유대라는 측면에서 점진적 억제를 옹호하던 일부의 기술 관료들과 중도주의자들의 신중한 목소리는 사라졌습니다. 

이러한 변화는 첨단 컴퓨팅뿐만 아니라 전략적으로 간주되는 다른 영역(예: 생명공학, 제조 및 금융)에서도 미국이 더욱 가혹한 조치를 취할 것임을 예고합니다. 그 속도와 세부 사항은 불확실하지만 전략적 목표와 정치적 약속은 그 어느 때보다 분명합니다. 중국의 기술적 굴기를 어떤 대가를 치르더라도 둔화시키겠다는 것입니다.

이렇듯 새로운 규제의 이면에 있는 전략을 이해하려면 이전에 무엇이 있었는지 살펴보는 것이 필요합니다. 실제 최근 몇 년 동안 미국의 여러 규제 조치로 중국과 주고받는 기술의 흐름이 일부 제한되었습니다. 그 중 가장 중요한 것은 목록에 지정된 중국 회사가 허가없이 미국 상품을 수입하는 것을 금지하는 Entity List입니다. 이 목록에 등재된 중국 회사의 수는 2018년과 2022년 사이에 130개에서 532개로 4배 증가했습니다. 주요 중국 칩 회사, 슈퍼컴퓨팅 조직, 소프트웨어 및 하드웨어 공급업체들 모두 이 목록에 포함되었습니다. 그럼에도 불구하고 그동안 미정부의 산업안전국 BIS은 등재된 기업들에 대해서 민감하지 않은 대량의 상품수출을 허가하는 유연한 재량권을 행사하여 왔습니다.

한 예로 대표적인 중국 회사인 Huawei는 독특하고 강력한 버전의 Entity List에 직면했습니다. 산업안전국BIS은 미국의 수출통제에 확대된 역외범위를 부여하는 강력한 규정인 “해외직접제품 규정- foreign direct product rule”의 형태로 화웨이를 표적으로 삼았습니다. 미국의 수출통제는 주로 미국산 품목에 적용되지만 ‘해외직접제품 규정’은 미국기술을 사용하여 제조된 미국외 품목으로 범위를 광범위하게 확장했습니다. 산업안전국은 글로벌 칩 공급망에서 미국이 지닌 핵심 기술력을 활용하여 제3국의 반도체 설계자와 제조업체가 화웨이에 대한 판매를 제한하도록 강요했습니다. 최첨단 칩은 허용되지 않았지만 상용적인 칩은 허용되었습니다. 이러한 통제는 그동안 Huawei에 심각한 피해를 입혔습니다.

이러한 초기 제한은 당시에도 도발적이었지만 최소한의 대상을 삼는 제한적인 조치를 반영했습니다. 그러나 새로운 수출통제는 내용이 전혀 다릅니다. 이번에는 화웨이에 적용된 특별 규제조치를 중국이라는 국가 전체에 효과적으로 확대하는 것입니다. 전세계 모든 국가들이 생산하는 고급 반도체의 공급은 모든 중국 기업들, 심지어 베이징의 군사 또는 정보 기관과 직접적인 관련이 없는 기업들에게도 거부될 것입니다. 가장 괄목할 만한 결과들 중에는 중국 전역에서 인공 지능(AI)의 개발 및 배포 – 전자 상거래, 자율주행 차량, 사이버 보안, 의료 영상, 약물 발견, 기후 모델링 및 기타 많은 분야에서 중국의 발전을 방해하게 될 것입니다. 중국 자체 반도체 부문은 현재 AI 애플리케이션에 사용되는 첨단 칩을 생산할 역량이 못됩니다. BIS의 통제 목표는 중국인이 중고 반도체 제조장비를 구매하는 것조차 차단하고 미국인 직원이 중국기업들에게 지원이나 노하우를 제공하는 것을 방지할 것입니다.

이러한 극적인 규제의 확대를 정당화하기 위해 BIS는 오랫동안 적용해온 국가안보라는 주장을 되풀이합니다. 이번 문건은 중국의 고급 컴퓨팅을 긴급한 군사적 위협으로 묘사하기 위해 억지를 쓰고 있습니다. ‘최상위 프로세서가 핵무기의 설계를 용이하게 하고 본질적으로 방사선 강화에 활용되며, 인공 지능은 감시도구로 인용된다’는 것입니다. 모두 사실입니다. 그러나 BIS는 반도체와 AI 모두 민간과 군사라는 이중용도의 범용도구라는 기본적인 사실을 전혀 다루지 않습니다. 실제로, 그것들(AI, 반도체 등)은 세계적으로 경쟁력 있는 선진경제를 위한 기초적인 토대입니다. 중국에 대하여 이들의 사용을 통제하는 것은 사실상 경제적 봉쇄의 형태입니다.

물론 새로운 규제의 컨트롤은 모든 칩의 금수 조치에는 미치지 않습니다. 중국 기업들은 여전히 ​​자동차, 가전제품 등에 사용되는 상용적인 반도체를 수입할 수 있습니다. 더욱이 BIS는 기술, 경제적 또는 정치적 이유로 디커플링의 목표에 덜 예민한 생명공학(비난을 받을 소지)과 같은 다른 기술분야에서 엄격한 통제를 아직 부과하지 않고 있습니다. 

그러나 미국 정부의 최근 행보는 향후 중국의 기술정책에 영향을 미칠 수밖에 없는 전략적 마인드를 드러냅니다. 미국 관리들은 가능한 위협에 집중하고, 불균형적인 조치를 취했으며, 사태의 복잡성을 경시했으며, 다른 국가와 기업들이 복종하도록 강력하게 협박하였습니다. 이러한 사고와 접근 방식은 중국과 광범위한 기술분리를 향한 지속적인 정책의 유지를 보장합니다. 트럼프의 기술 단절정책에도 불구하고 중국으로 흘러 들어갔던 미국의 자본들은 이제는 바이든 연방정부의 새로운 압력에 직면하게 되었습니다.

많은 미국의 정책입안자들과 분석가들은 이같은 강력하고 추가적인 디커플링을 응원할 것입니다. 그들은 자신들이 옳다며 지적 재산권 절도, 숨겨진 보조금, 은밀한 규제차별이라는 베이징의 수십 년 전략이 중국의 기술 발전에 큰 역할을 했다고 주장합니다. 그들은 중국이 반대론자들과 소수자들을 분쇄하고, 이웃 나라들을 위협하고, 외국 독재자들을 지원하고, 간첩행위를 수행하고 군사작전에 영향을 미치며, 시장지배력을 확고히 하고, 미래의 디지털 방해공작 또는 강압을 위한 토대를 마련하기 위해 성장하는 기량을 사용했다는 점을 지적합니다(역자: 상기 이야기는 오히려 미패권 자신의 특징에 해당한다). 그리고 그들은 미국의 과거 제한조치(전부는 아니지만)가 합리적이고 성공적이었다고 주장합니다.

그러나 미국의 최근 움직임(지나친 규제)은 초기의 성공을 가능하게 했던 바로 그런 조건을 잠식할 수 있습니다. 지금까지 동맹국과 파트너 국가들은 미국의 주도를 따르고자 했고 중국은 이에 대하여 강력하게 대응할 수 없었고 민간(기업) 부문은 미국정부의 정책을 충분히 수용했으며 미국의 기술관료는 주요 정책의 세부사항에 유연성의 여지를 지니고 있었습니다. 

그러나 디커플링의 이후 후속단계는 예측이 어렵고 매우 위험할 수 있습니다. 미국의 일방적인 행동의 대담함과 준-봉쇄전략은 많은 행위자들의 반작용을 불러일으킬 것입니다. 그리고 마침내 미국 국가안보 지도자들의 통제를 넘어서는 상황으로 발전할 수도 있습니다. 

아래 4개의 사항이 앞으로 일어날 일을 정의합니다.

가장 중요한 플레이어들은 미국 동맹국과 파트너들입니다. 그들은 물론 미국법의 강력하고 광범한 영향력(long arms)으로 인해 새로운 수출통제를 준수할 것입니다. 그러나 수출통제는 미국의 국제기술 의제의 일부에 불과하기 때문에, 워싱턴은 마지못해 복종하는 이들을 믿고 안주할 여유가 없습니다. 미국은 산업정책을 조정하고, 경제정보를 공유하고, 디지털 규제를 조화시키고, 중국에게 공동의 의제를 촉구하고, 미래경제의 질서를 공동으로 구상하기 위해 다른 국가들과 협력이 절실히 필요합니다. 어려운 협상이 필요한 지점입니다.

예를 들어, 미국은 반도체 산업의 많은 부분을 함께 지배하는 한국, 대만, 일본과 “칩 4” 동맹을 시작하기 위해 노력해 왔습니다. 그러나 이 프로젝트는 내부의 이해 갈등에 시달렸고, 이제 새로운 미국 전기자동차의 세금공제에서 자국 회사가 제외된 것에 대한 서울의 분노를 극복해야 합니다. 워싱턴은 또한 인권행동강령을 작성하려고 시도하면서, 캐나다, 프랑스, ​​네덜란드, 영국과 함께 인권에 근거한 수출통제를 위해 10개월을 노력했지만 공개적인 결과는 없습니다. 미국-유럽연합의 무역 및 기술 위원회는 생산적이었습니다만, 인도-태평양 경제 프레임워크(Indo-Pacific Economic Framework)는 전혀 그렇지 않습니다. WTO 개혁에 대한 미국의 희망과 같은 야심찬 다자간 노력은 아직 활기를 띠지 못하고 있습니다.

미국의 최신 수출통제는 두 가지 방식으로 이러한 협력의 대화를 약화시킵니다. 중국 기술에 반대하는 워싱턴 캠페인이 극대주의를 드러냄으로써, 이러한 움직임은 미국의 목표가 자국의 정치적, 경제적 이익과 일치하는지 여부에 대한 동맹국의 논쟁을 심화시킬 것입니다. 그리고 일방적으로 근육(강요)을 너무 세게 휘두름으로써, 미국의 통제의도가 서로 다른 이해관계(다자적 이해충돌)를 수용하려는 미국의 의지에 의문을 제기할 것입니다 (미국 관리들은 국제협의가 진행되는 동안 관련국들과 특정합의를 확보하지 못한 채, 일방적으로 새로운 통제를 부과했습니다).

물론 중국도 반발할 것입니다. 일단 중요한 광물의 미국수입을 차단하거나 Microsoft, Apple 또는 Tesla와 같은 주요 회사들을 처벌하는 등 대칭적인 보복은 불가능할 것입니다. 중국은 그러한 행동으로 인해 잃을 것이 많으며, 중국 경제는 이미 큰 역풍에 직면해 있습니다. 대신 중국 정부는 규제의 승인을 늦추거나 공개기업의 회계표준에 대한 최근 미중 거래를 훼손하는 등 미묘한 방식으로 반발할 수 있습니다. 더 큰 위협은 미국의 동맹국과 미국의 통제를 구현해야 하는 한국, 일본 또는 대만과 같은 파트너에 대한 중국의 보복일 것입니다. 중국은 이들 국가에 대해 강력한 영향력을 행사하고 있으며 미국과의 경제연합에 쐐기를 박고자 할 것입니다.

중국은 또한 WTO에 제소할 수 있습니다.  미국 국가안보 관리들이 제 기능을 상실한 과정에 대해 눈을 찡긋거리겠지만, 그 장기적 결과를 무시해서는 안 됩니다. 수출통제에서 관세, 블랙리스트에 이르기까지 미국의 기술민족주의 정책의 많은 부분은 국가기반 차별에 대한 WTO의 일반적인 기준에 어긋납니다. 미국은 “국가안보 예외”를 광범위하게 해석함으로써 자신의 행동을 정당화하면서 현명하게도 그 동안 공식분쟁 해결에서 이런 주장이 거부당하는 것을 피해 왔습니다. 그러나 미국에게 일방적인 판결은 유럽연합과 남반구 대부분과 같은 WTO 지지국가들 사이에서 우려를 불러일으킬 것입니다. 더욱이, 국제 공개무역 시스템에 대한 미국의 약속을 더욱 약화시킬 수 있으며, 이를 대체할 수 있는 계획이 아직 존재하지 않음에도 궁극적으로 적용의 가능성을 위태롭게 할 수 있습니다.

미국이 준-봉쇄를 가하는 것이 시진핑에게 놀라운 일은 아닐 것입니다. 그러나 그것은 패권주의적인 미국이 중국의 정상적인 발전을 억누르려 한다는 중국의 오랜 내러티브를 홍보하는 데 확실히 도움이 될 것입니다. 미국 주도의 대-러시아 제재와 무역제한에 대한 남반구 국가들의 미온적인 대응으로 볼 때 많은 국가들이 중국의 주장을 수용할 수 있습니다. 중국은 또한 미국의 수출통제를 공동의 글로벌 과제에 대한 진전을 방해하는 것으로 묘사할 수 있습니다. 예를 들어 백신 개발과 기후 과학에 슈퍼컴퓨터를 사용해야 하는 중국 연구기관의 필요성을 들 수 있습니다. (최근 Biden 명령은 “첨단 청정에너지”와 “기후적응 기술”의 영역을 “미국 국가 안보에 영향을 미치는 영역”으로 정의했습니다.)

글로벌 민간부문은 또 다른 중요한 참여자입니다. 미국의 수출통제는 기업들이 운영을 오프-쇼어링함(외국이전)으로써 미국 관할권을 탈출하도록 장려하는 것은 잘 알려진 사례입니다. ‘해외직접제품 규칙’은 글로벌 공급망 전반에 걸쳐 미국 첨단기술의 완전한 제거를 요구합니다. 이것은 확실히 풀기 어려운 난제입니다. 민간 행위자들은 지정학적 위험이 고조되었다는 새로운 수출통제 신호에 민감하게 대응할 것입니다. 워싱턴은 중국의 기술 발전을 억제하려는 분명한 의도와 이에 딸 증가하는 경제적 비용을 감수할 용의가 있음을 밝혔습니다. 이제 기업과 투자자들은 중국과 디커플링에는 중간의 타협지점이 없다는 것을 깨닫게 될 것입니다. 기업들은 더욱 엄격한 아웃바운드 투자심사 및 국경 간 데이터 규칙, 그리고 지평선 너머 정의되지 않은 다른 추가적인 조치들이 뒤따를 것임을 인식할 것입니다. 이것은 많은 부문에 걸쳐 미중 무역, 그리고 아마도 금융 관계에 냉담한 영향을 미칠 것입니다.

일부 미국 정책입안자들은 그러한 발전을 환영할 수 있습니다. Mike Pompeo 에서 Christopher Wray , Mark Warner 에 이르는 인물들은 지적 재산권 절도, 대만 위기 가능성 및 기타 비즈니스 위험에 비추어 중국과 관계를 재고할 것을 미국 기업에 권고했습니다. 그러나 워싱턴은 기대치보다 많은 것을 얻게 될 수도 있습니다. 많은 민간 행위자들은 때때로 불투명하고, 예측할 수 없고, 불규칙하고, 심지어 정보가 없는 미국의 정책과정에 지쳐 왔기 때문에, 궁극적으로 미국 정책입안자들이 계획한 것보다 더욱 광범위하고 빠르며 혼란스러운 자체 분리를 가속화하는 것을 선호할 수 있습니다.

미국 기업과 대학들은 실질적인 국가안보 위험이 없지만 모호하고 번거로운 비자 심사에 직면할 고급 중국인 지원자들의 채용을 기피할 수 있습니다. 미국의 많은 조직들은 중국 장비에 대한 수입금지 위험이 증가하고 경쟁력있는 자체의 대안이 부족하기 때문에 혁신적인 기술(예: 드론)의 채택을 늦출 수 있습니다. 미국 기업들은 중국이 가장 경쟁력있는 제조 현장을 제공하기 때문에, 장기투자를 정당화하기에는 너무 많은 규제의 위험(가능한 아웃-바운드 투자 심사, 데이터 보호 규칙, 관세 등)이 있는 경우, 새로운 제품을 시장에 출시하지 못할 수 있습니다. 이러한 시나리오 및 기타 경우에서 불안정한 미국의 정책환경은 민간 행위자들이 정책 입안자들이 실제로 원하는 것을 넘어서거나 우회하는 과정을 선택하여 미국의 이익을 해칠 수 있습니다.

마지막으로, 새로운 수출통제는 미국정치의 시스템에 반향을 일으킬 것입니다. 바이든은 아마도 자신이 중국에 약하다는 공화당의 공격을 방어하기를 희망할 것입니다. 이것은 11월 중간선거에 도움이 될 수 있지만 장기적으로 이것은 흙탕물 게임입니다. 반중국 조치는 일방통행식입니다. 각각의 새로운 제한이나 제재는 다음 조치에 대한 부담을 높여가는 과정에서 더욱 강경한 목소리를 강화합니다. 곧바로 수출통제를 확대하고 주요 중국기업들에 대해 특별지정 국민목록( Specially Designated Nationals List )과 같은 훨씬 강력한 무기를 사용하라는 요구가 있을 것입니다.

바이든이 아직 강력한 조치를 취할 준비가 되어 있지 않다면, 그러한 이유를 설명하기가 점점 더 어려워질 것입니다. 그와 다른 어떤 미국 지도자도 디커플링의 비용과 위험에 대해 미국인들을 교육시키기 위해 진지한 노력을 기울이지 않았습니다. 오히려 대중적 담론과 정치적 에너지는 규제강화주의자들을 압도적으로 선호하게 만듭니다. 공화당은 중국에 대한 무리한 공격을 자신들의 브랜드로 삼고 있는데, 이들의 주장을 반박하거나 가능한 절충안을 제시하려는 민주당 의원들이 보이지 않습니다. 많은 비즈니스 리더들은 이것이 갖는 문제점을 알고 있지만 정치적 영향력을 잃어버렸습니다. 대부분은 고개를 숙이고 규제에 대한 조용한 탄원과 기술적 논평만을 제공합니다. 요약하자면, 디커플링에 대하여 경고의 목소리를 내는 저명한 정치인은 단 한 명도 없었습니다. 그것이 사실로 남아 있는 한, 가혹한 새로운 통제는 주류 담론에 대한 규제강화주의자들의 지배를 더욱 공고히 하고 더욱 많은 규제를 요구하는 가속의 모멘텀을 구축할 것입니다.

미국 주도의 중국과 기술적 분리는 불과 몇 년 만에 엄청난 결과를 가져왔습니다. 그것은 국제 관계를 재조정하고 세계경제 질서를 불안정하게 했으며 많은 국가에서 기술정책 결정과 정치를 변화시켰습니다. 이러한 고위험의 게임에서 Washington은 처음부터 기획자이자 진행자(딜러)이였습니다. 이제 미국(바이든)은 올인 방식으로 전환했습니다. 전례없는 방식으로 베팅하고 모든 사람이 볼 수 있도록 테이블에 카드를 던졌습니다. 미국의 결정적인 도박은 미국과 동맹국의 이익에 상당한 위험을 감수하더라도 중국이 선진경제 대국이 되는 길을 공개적으로 차단하는 것입니다. 이를 위해 미국은 더욱 강력한 미래의 조치를 준비하고 있을 것입니다. 

그러나 현재로서는 워싱턴이 다른 국가들과 행위자들이 어떻게 플레이하는지 기다려야 합니다.