번역의 변) 오바마 행정부의 기간에 4-5천 수준에 머물렀던 미국의 대외제제 숫자가 트럼프 시절에 8천여 수준으로 확대되더니, 바이든 정부가 들어섰음에도 불구하고 숫자가 줄어들기는커녕, 이란핵협정의 재개에서 보듯이, 더욱 교묘하고 집요하게 변하고 있다. 물론 러시아와 중국 및 유럽연합도 각자 자신의 이해를 방어하고 사건의 확대를 예방하기 위하여 일단의 제재를 시행하고 있지만 대부분의 경우 어디까지나 방어적인 성격이며 사안이 제한적이고 시한적 것에 반하여, 미국이 실시하는 제재는 자칭 세계경찰로서 자신의 입장과 이해를 상대방에게 일방적으로 강요하고 굴복을 요구하는 공세적 성격과 더불어 대체로 무제한적이며 일반적인 대결의 성격을 지니고 있다. 아래의 칼럼은 단편적이긴 하지만 이렇듯 미국의 습관성 제재가 갖는 무모한 성격을 미국인의 시각에서 비판적으로 성찰하면서 제재에 앞서 외교와 정치적 협상을 우선적으로 적용하기를 조언하고 있다. 

이론적으로 초강대국은 군사력, 문화적 세례, 외교적 설득, 기술적 기량, 경제적 지원 등 다양한 외교정책 도구를 보유해야 합니다. 그러나 지난 10년 동안 미국의 외교정책에 주목하는 사람에게는 미국이 무엇보다도 경제제재라는 하나의 도구에만 의존하고 있다는 것이 분명해졌습니다.

이제 미국에게는 경제제재(즉, 한 국가가 다른 국가와 경제교류를 방해하기 위해 취하는 조치)가 거의 모든 외교정책 문제의 해결방법이 되었습니다. 오바마 대통령의 첫 임기 동안 미국은 인권침해에서 핵확산, 영토주권의 침해에 이르기까지 다양한 이유로 제재대상이 되는 단체를 연간 대략 500개 지정했습니다. 이러한 수치가 도널드 트럼프 대통령 재임기간 동안에는 거의 두 배로 증가했습니다.  바이든 대통령은 집권 첫 몇 달 동안 미얀마(쿠데타), 니카라과(진압), 러시아(해킹)에 대해 새로운 제재를 가했습니다. 기대와는 달리, 그는 국제형사재판소에 대한 제재를 해제하는 것 외에는 트럼프 행정부의 제재 프로그램을 근본적으로 변경하지 않았습니다. 

반면에 반체제 인사인 자말 카슈끄지를 살해한 사우디아라비아를 처벌하기 위해, 바이든 행정부는 특정 사우디 관리들을 제재했지만 인권 운동가들은 보다 많은 것을 원했습니다. 활동가들은 또한 위구르인의 박해(이는 서구가 만들어낸 왜곡과 조작이다 – 번역자)에 대해 중국과 민주주의적 퇴보를 가져온 헝가리에 대해, 팔레스타인의 처우와 관련한 이스라엘에 대해 제재를 요구하고 있습니다

워싱턴당국이 원하는 방향으로 대상국가를 유도하는데 특히 효과적이라면, 경제제재라는 도구에 대한 의존은 당연하겠지만, 실제는 그렇지 않습니다. 노스캐롤라이나 대학이 축적한 데이터를 기반으로 한 2014년 연구에서 제재의 효과에 대한 추정에 따르면, 가장 관대하게 평가한다 하더라도, 기껏해야 제재가 1/3에서 1/2 사이 수준에서 양보와 타협이 이루어집니다. 2019년 연방정부 회계감사국(Government Accountability Office)의 연구에 따르면 미국정부도 제재가 언제 그리고 제대로 작동하는지 정확하게 알지는 못한다고 결론지었습니다. 보고서에 따르면 재무부, 국무부, 상무부 관리들은 “미국의 광범위한 정책목표를 달성하는 데 있어 제재의 효과에 대한 기관평가를 사실상 수행하지 않는다”고 밝혔습니다. 

진실은 미국의 집착에 비하여 제재의 효과가 거의 없으며, 구태여 이와 관련을 짓자면 이는 전혀 다른 내용의 이야기입니다. 바로 미국의 쇠퇴입니다. 더 이상 초강대국이 아닌 미국의 제재는 예전처럼 무게를 지닐 수 없습니다. 상대적으로 군사력과 외교적 영향력은 쇠퇴했습니다. 20년의 전쟁, 경기침체, 양극화, 그리고 이제 팬데믹이 미국의 힘을 약화시켰습니다. 미국 대통령은 그럼에도 화살통에 몇 개 남지 않은 화살촉을 쉽고 가능한 제재의 도구로 사용하고자 합니다.

문제는 경제제재로 엄청난 대가가(후유증이) 발생한다는 점이다. 그들은 동맹국과의 관계를 긴장시키고, 상대국을 적대시하며, 무고한 민간인에게 경제적 어려움을 가합니다. 따라서 제재는 미국의 쇠퇴를 드러낼 뿐만 아니라 가속화하기도 합니다. 설상가상으로 이런 도구는 해가 갈수록 점점 무뎌지고 있습니다. 중국과 러시아가 기꺼이 미국의 표적대상국가들을 지원하기 위해 기회마다 노력하는 반면에, 미국과 동맹국 파트너들은 반복되는 경제적 압박에 지쳐 있기 때문에 향후 제재는 훨씬 덜 효과적일 것입니다. 이에 더하여, 이러한 추이는 미국달러를 글로벌 금융에서 중심적 위치에서 멀어지게 만들 것이며, 달러의 지배력에 의존하는 제재효과를 감소시킬 것입니다. 

워싱턴은 제재를 외과의 치료처럼 선택적이고 아껴야 합니다. 경제정책에 대한 보다 훈련된 접근방식에서 관리들은 특정조치의 목표와 이를 폐지하는 기준을 명확히 해야 할 것입니다.  가장 중요한 것은 그들이 선택적으로 사용할 수 있는 다른 도구가(외교수단이) 있다는 것을 기억한다는 것입니다. 경제제재는 일상적인 사용을 위한 다목적 도구가 아니라 통제된 상황에서 효과적으로 사용해야 하는 특수한 도구입니다. 정책 입안자들은 경제제재를 스위스의 군용칼이 아닌 외과의사의 메스와 같이 다루어야 합니다. 

경제제재가 별 효과가 없는데도 외교정책 엘리트들은 왜 그것을 고집하는 것일까요? 이들의 판단이 비합리적이기 때문은 아닙니다. 오히려, 세계정치와 미국사회의 변화로 인해 경제제재가 특히 다른 옵션과 비교하여 보다 매력적으로 보입니다. 간단히 말해서 경제제재를 가하는 것이 다른 일을 하는 것보다 쉽습니다. 

그러나 가장 좋은 종류의 제재는 부과될 필요가 없는 것입니다. 탈냉전 시대의 기간 동안 미국은 너무 강력해서 미국이 원하는 일에 감히 도전할 수 있는 국가가 거의 없었습니다. 다른 국가들은 미국의 소프트 파워에 이끌려 미국이 원하는 것에 동참했습니다. 당시 워싱턴에 도전한 국가들은 일반적으로 유엔 안전보장이사회와 같은 다자간 구조에 의해 강화된 신속한 대응조처에 직면했습니다. 핵확산과 전쟁범죄에 관한 국제관계의 일부에서만 미국이 제재를 부과할 필요가 있었습니다. 

그러나 이제 미국의 패권이 쇠퇴하면서 현상유지에 도전하는 데 관심을 갖는 국가들이 많아졌습니다. 민주주의의 침체와 자유주의적 국제질서의 약화는 워싱턴과 이념적으로 동의하지 않는 수정주의 국가를 많이 만들었습니다. 동시에 아프가니스탄, 이라크, 리비아, 시리아에서 가시적인 미국의 정책실패로 인해 미국의 강압위협을 별로 두려워하지 않습니다. 미국의 이익에 도전하려는 행위자가 늘어나면서 이에 대한 제재 요구도 늘었습니다. 

한편, 군사정책이라는 도구에 대한 정치적 매력은 상당히 감소했습니다. 바이든이 트럼프 행정부의 제재 대부분을 지켰음에도 올해 말 아프가니스탄에서 미군을 철수하겠다는 약속을 이행한 것은 우연이 아닙니다. 한 세대에 걸친 테러와의 전쟁으로 인해 정책입안자와 대중은 대규모 군사개입에 대한 흥미를 잃게 되었습니다. 2020년 갤럽조사에 따르면 미국인의 65%가 미국이 다른 나라를 먼저 공격해서는 안된다고 생각하는 것으로 나타났습니다. 

이는 2002년 질문이 처음 제기된 이후 가장 높은 비율입니다. 무인항공기의 공격 및 표적폭격과 같은 소규모 군사력의 사용도 정책엘리트들 사이에서 정치적으로 매력을 잃어가고 있습니다. 베트남 전쟁, 아프가니스탄 전쟁 그리고 이라크의 개입을 통하여 소규모의 전쟁도 장기전으로 발전할 수 있다는 것을 경험하였습니다.

스틱의 맛이 변하면 당근은 매력을 상실할 것입니다. 80년 이상 동안 미국은 자신에게 순응적인 외교정책을 장려하는 수단으로 외국원조와 특혜무역 협정을 기꺼이 제공했습니다. 그러나 지난 10년 동안 과거시절에 사용했던 경제개방의 정치는 사라졌습니다. 외국에 대한 압력이 결코 좋은 평가를 받은 적이 없었지만, 포퓰리즘 시대에는 더욱 그렇습니다. 무역에 관해서는 트럼프의 ‘미국 우선주의 강령’과 바이든의 ‘중산층을 위한 외교정책’은 모두 새로운 자유무역협정을 배제하고 있습니다. 그리고 대통령이 그러한 합의를 원한다고 해도 정치적 양극화가 의회통과를 어렵게 만들고 있습니다. 

다른 도구(군사외교적 방식)를 사용하는 데는 비용이 많이 드는 반면에, 경제제재를 실행하는 것이 그 어느 때보다 쉬워졌습니다. 경제제재를 승인하는 미국의 정치적 과정이 상당히 확장되었습니다. 연방의회의 정치인들은 경제적 강제가 정치적인 핵심(sweet pots)사안에 결정타를 날리는 것으로 간주합니다. 즉, 선전포고보다 비용이 덜 들고 덜 위험한 것으로 간주되지만 상징적 해결에는 더욱 강력하다고 믿습니다. 정치인들에게는 문제가 실제로 해결되지 않더라도 유권자에게 뭔가를 하고 있다고 말할 수 있습니다.

경제제재를 더욱 매력적으로 만든 또다른 요소는 세계화가 미국에 제공한 추가적인 지렛대입니다. 세계화된 경제네트워크는 중앙허브의 힘을 증가시켰으며 미국이 그 중심에 있습니다. 전세계 거래의 놀라울 정도로 높은 비율이 미국은행들과 관련되어 있기 때문에 미국은 한때 가능하다고 생각했던 것 이상으로 경제적 상호의존성을 무기화할 수 있었습니다. 심지어 동맹국과의 경제적 유대도 악용했습니다. 

세계화가 실제로 시작되기 전에는 국가들 사이에 조약 동맹국을 제재하는 것을 꺼려했습니다. 동맹국이 새로운 경제파트너를 모색함에 따라, 제재를 주도하는 국가가 결과적으로 고통을 겪을 것이기 때문입니다. 그러나 미국 금융네트워크의 힘은 동맹국들이 미국의 달러를 대체할 수 있는 대안능력을 감소시킵니다 (반면에 장기적으로는 이들 국가들로 하여금 달러를 대체하는 노력을 경주하도록 유도하기도 합니다).

미국은 난제에 직면해 있습니다. 그것은 점점 많은 외교적 정책의 과제에 직면하고 있지만 이를 해결하기 위한 도구의 종류는 줄어들고 있습니다. 한편, 애용하는 (경제)제재수단은 빈번한 사용으로 마모되고 있으며, 바이든 행정부는 적어도 이런 문제를 알고 있는 것 같습니다. 인준청문회에서 재닛 옐런 미국 재무장관은 제재가 “전략적이고 적절하게” 사용되도록 미국의 제재정책을 검토하겠다고 약속했다. 

그러나 그렇듯 확고한 정책을 변경해야 한다는 것은 실제로 무엇을 의미할까요?

사리가 분명한 조언도 따르기는 매우 어렵습니다. 미국은 제재를 줄어야 합니다. 개별적인 제재 조치가 타당하더라도 정책입안자는 제재의 남발이 가져오는 총체적 영향을 고려해야 합니다. 모든 제재를 멈추라는 것을 의미하지는 않습니다. 미국은 벨로루시가 지난 5월 기자를 구금하기 위해 민간 여객기를 강제로 착륙시킨 것과 같은 심각한 규범위반에 대하여 제재를 가할 필요가 있습니다. 그러나 제재의 빈도수가 적을수록 정당한 제재가 더욱 효과적일 것입니다. 

경제적 강압은 제재를 강요하는 국가가 제재를 위협하고, 제정하고, 해제할 조건에 대해 명확히 할 때 가장 잘 작동합니다. 정치력을 활용할 수 있는 미래의 능력을 유지하기 위해 미국은 제재를 현명하게 적용할 것이라고 다른 국가들을 설득시켜야 합니다. 협소하고 정확하게 정의된 상황에서 확실한 제재를 가하는 것으로 말과 행동을 분명히 해야 합니다. 행동범주를 명확하게 정의하고 제재하기 위한 다자간 지원을 확보하기 위한 표준운영의 절차를 만들어야 합니다. 그리고 대상국가들이 명시된 요구사항을 준수하면 제재를 신속하게 해제하고 국경 간 교류를 재개할 수 있도록 해야 합니다. 

행정부는 미국의 접근방식을 명확히 하기 위해 몇 가지 구체적인 조치를 취할 수 있습니다. 가장 분명한 것은 재무부나 백악관이 5년마다 경제제재의 전략개요를 발표하는 것입니다. 예를 들어, 무력사용은 국가안보 전략 및 국방전략을 포함한 일련의 공식전략 문서에 의해 안내됩니다. 경제적 압력에도 유사한 논리가 적용되어야 합니다. 특히 재무부가 경제제재에 대한 접근방식을 명확하게 설정하면 도움이 될 것입니다. 2018년에 발표된 4개년 ‘전략계획’ 문건의 51페이지에서 ‘제재’라는 단어를 단 두 번 언급한 것은 참담한 일입니다. 효과를 높이기 위해, 경제적 국가전략이라는 제재가 지니는 억제(즉, 다른 국가경제의 힘을 제한) 또는 강제(즉, 다른 국가의 행동변화)의 내용을 명확하게 밝혀야 합니다. 

억제하기 위한 제재는 냉전기간 동안 소련과 동맹국에 대한 전략적 금수조치와 유사합니다. 강대국간 경쟁의 세계에서 그러한 금수조치는 실제로 미국 외교정책의 일부여야 합니다. 일부 경제조치를 봉쇄로 선언함으로써 미국정부는 양보에 대한 기대를 없앨 수 있으며, 오히려 라이벌의 힘을 약화시키는 것이 명백한 목표가 될 것입니다. 반면 강제성을 부여하기 위해 고안된 제재의 목표는 실행가능한 대안을 촉진하고자 하는 것으로서 특정정책의 수단을 통하여 제재라는 압력의 완화를 목표로 삼아야 합니다. 

국가전략으로서 제재정책은 또한 미국 정부가 매달릴 수 있는 다양한 경제적 유인책을 강조해야 합니다. 정책 입안자들은 국제정치에서 보다 건설적인 행동을 촉진하는 수단으로 미국시장에 대한 접근을 미끼로 이용하는 방식을 사용해야 합니다. 여기에는 제재를 이행해야 하는 미국기업과 논의하고 제재가 예정된 시점에 실제로 종료되도록 보장하기 위한 안전장치를 마련하는 것이 포함됩니다. 제재의 해제를 위한 보다 명확한 절차는, 재무부가 일단 제재가 해제되면, 이전의 목표 상대국과 거래하는 것이 안전하다고 느끼도록 민간부문 행위자들을 안심시킬 수 있는 능력을 향상시킬 것입니다.

모든 정책은 정기적인 검토를 통하여 개선되어야 합니다.  회계감사국의 보고서가 인정한 바와 같이 현재의 제재조치들은 그러한 정밀조사에서 벗어나 있습니다. 제재의 인도적 영향에 대한 평가와 함께 매년 정밀검토를 의무화하는 것은 정책입안자들이 경제적 압박이라는 특정캠페인을 포기할 때를 결정하는 데 도움이 될 것입니다. 연방의회는 회계감사국이 제시하는 모든 새로운 법안에 대해 이러한 검토를 수행하도록 자동으로 요구할 수도 있습니다. 

의회는 또다른 표준운영의 절차를 제정해야 합니다. 새로운 제재법안에 일몰(sunset)조항을 삽입하는 것입니다. 의회에서 위임한 제재는 의회가 연장하기로 투표하지 않는 한 5년 후에 자동으로 폐기되도록 설정할 수 있습니다. 일부의 제재는 오래 유지되어야 할 필요도 있지만, 이에 대해 새로운 표결을 요구하는 것으로 최소한 제재의 래칫(역진방지)효과를 해지하는 시점을 결정할 수 있을 것입니다. 그것은 또한 새로 선출된 정책입안자들에게 정책의 막다른 골목에서 빠져나올 수 있는 우아한 방법을 제공할 수도 있습니다. 

마지막으로, 금수조치가 지속되려면 미국이 이를 유지하기 위해 다자의 구조를 부활시켜야 합니다. 냉전기간 동안 CoCom(다자간 수출 통제를 위한 조정 위원회)은 바르샤바 조약국가들의 전략적 금수조치를 유지한 조직이었습니다. 현재의 시점에서는 G-7에서 시작하여 신뢰할 수 있는 다른 국가들로 동맹으로 확장될 수 있습니다.  상임위원회의 기능을 지닌 비공식의 국제기구를 개발하면 새로운 미국행정부가 변덕삼아 동맹국들과 상의하지 않고 전임행정부의 정책을 뒤집는 것을 어렵게 만드는 추가적인 이점이 있습니다. 

더 나은 방법

제재는 조만간 사라지지 않을 것이며 앞으로도 지속될 것입니다. 중국과 러시아와 같은 다른 강대국들도 점점 적극적인 제재를 가하고 있습니다. 중국은 지난 10년 동안 일본, 노르웨이, 한국, 심지어는 전미농구협회(National Basketball Association)까지 처벌하기 위해 일련의 비공식적 조치를 사용했습니다. 러시아는 구–소련공화국의 동유럽국가들이 EU이니셔티브에 가입하는 것을 막기 위해 제재를 가했습니다. 사우디아라비아와 같이 열강을 꿈꾸는 강대국들도 경제적 강압을 시도했습니다. 앞으로 더욱 많은 제재가 여러 국가들로부터 시행될 것입니다. 

그렇다고 해서 미국이 행하는 현재의 제재에 문제가 없다는 것을 의미하지는 않습니다. 현재 제재를 시행하는 국가들조차 여전히 외교정책 목표의 제한된 일부로서 제재에 의존하고 있습니다. 그들은 또한 무역협정에 서명하고, 문화외교에 참여하고, 친구를 얻고 국가에 영향을 미치기 위해 해외원조를 제공합니다. 한때 미국도 그랬습니다. 워싱턴은 정부와 다른 정부 사이에 국가 간 격차가 발생하지 않도록 위축된 외교라는 정책적 근육을 행사해야 합니다. 미국의 정책입안자들은 제재에 너무 만족하여 이 도구가 발생시키는 장기적인 비용(후유증)에 눈이 멀었습니다. 다른 강대국들과 경쟁하기 위해 미국은 자신이 단순한 조랑말(아집국가) 이상이라는 사실을 세계에 일깨워 줄 필요가 있습니다.

출처 : 포린-에페어 Foreign Affairs / September-October 2021

Daniel W. Drezner, 미국 Tufts 대학교의 국제정치학 교수이며, “The theory of Int’l politics & zombies” “The ideas Industry” 등 여러 서적을 저술하였다.