번역의 변) 기후문제에 관한 연구로 노벨경제상까지 수상한 전문학자의 글로 기후행동에 대한 강력하고 강제력있는 정책을 종합적으로 제안하고 있다. 다만 아래의 글에는 미국을 포함하여 산업화의 역사과정에서 누적된 원죄를 지닌 서구사회 간에는 필자가 제시된 정책이 반드시 그리고 우선적으로 적용되어야 하는 반면에, 뒤늦게야 산업화의 과정에 진입한 중국과 인도에게는 최소한 10-20년이라는 시간적인 여유를 허용해야 하며, 특히 빈국이 집중된 사하라 이남의 아프리카 국가들에게는 상당한 기간 예외와 지원이 불가피하다는 현실적 상황인식이 결여(의도적인 배제?)되어 있다. 혹자들은 이를 기후라는 기회를 악용하는 서구 제국주의의 연장으로 바라보기도 한다.

세계는 엄청난 산불, 치명적인 폭염, 강력한 허리케인, 1,000년만의 홍수 등과 같은 기상재해의 발발을 놀라움으로 바라보고 있습니다. 더구나 이것이 몇 년 후 닥칠 기후재앙의 끔찍한 대가의 시작일뿐이라는 데는 의심의 여지가 없습니다. 

오늘날 핵심적인 문제는 우리의 정치시스템이 인류의 생명과 지속을 위협하는 지구물리학적 현실을 따라잡을 수 있는지에 대한 여부입니다. 세계지도자들이 온난화 속도를 늦추고 결과를 완화할 수 있는 정책을 설계하고 채택하기 위해 고군분투하고 있으며, 올 11월 스코틀랜드 글래스고에서 열리는 유엔기후 정상회의가 이의 중요한 시험대가 될 것입니다.

과거 기후정책의 성공여부를 어떻게 평가해야 할까요? 가장 좋은 지표는 이산화탄소 배출량을 전세계의 실질 GDP로 나눈 탄소집약도입니다. (그림 1)은 1990년과 2019년 사이의 탄소집약도 수준을 보여줍니다. 연간 변화에 작은 변동이 있지만 추세는 기본적으로 연간 1.8%의 감소를 보여주는 직선형입니다.

이것이 왜 중요한가요? 기후정책의 핵심목표는 배출곡선을 가능한 아래쪽으로 굽히는 것입니다. 그러나 1992년 유엔기후변화협약, 1997년 교토 의정서, 2009년 코펜하겐 협정, 2015년 파리 기후협정 등 지난 30년 동안의 모든 국제협약과 25차례의 회의에도 불구하고 오랫동안 탈–탄소화 속도는 거의 변하지 않았습니다

 

왜 그렇게 진전이 없었습니까? 우선, 전세계의 이산화탄소 배출가격은 본질적으로 0달러에 불과하므로 탈–탄소화에 대한 시장의 실질적인 인센티브가 없습니다. 둘째, 우리 경제는 잘못 설정된 혁신 인센티브로 인해 저–탄소기술에 대한 부적절한 투자로 어려움을 겪고 있습니다. 마지막으로, 국제정책의 전체구조는 무임승차라는 신드롬에 의해 지체되고 있습니다. 각국은 기후협약의 압력을 약화시키려는 방향의 행동으로 다른 국가들에게 의존합니다. 상기의 세 가지 문제를 감안할 때 세계가 기후변화를 늦추는 데 거의 진전을 이루지 못했다는 것은 결코 놀라운 일이 아닙니다.

오늘날의 기후정책은 상기의 실패를 해결해야 합니다. 성공적인 전략에는 보편적이며 강력한 탄소가격 책정, 저–탄소기술에 대한 강력한 정부지원, 국제기후협약을 위한 새로운 아키텍처(합의된 강제)라는 상호적 강화요소들이 포함되어야 합니다. 세계가 기후목표를 달성할 기회를 얻으려면 상기 세 가지의 기둥이 모두 필요합니다.

 

섭씨 2도 이내로 억제하는 경로

국제적으로 합의된 기후목표는 지구의 대기온도 상승을 섭씨 2도 이내로 제한하는 것 입니다. 설정된 목표를 달성하기 위해 정말 필요한 것은 무엇일까요? 

세 가지 시나리오를 고려하십시오.  아래 (그림 2)의 맨 윗줄은 기후정책에 변화가 없다고 가정합니다. 현재(최소)정책이 국내 및 국제 수준에서 시행됨에 따라 이산화탄소 등가물(이산화탄소와 온난화 효과를 일으키는 여타 가스)의 배출량은 향후 50년 동안 매년 약 1%씩 증가할 것으로 예상됩니다. 곡선은 아래를 향하는 것이 아니라 위로 올라갑니다.

(그림 2)의 하단에 표시된 다음 시나리오는 세계가 섭씨 2도 목표를 충족하는 시나리오입니다. 이 경로를 유지하려면 배출량이 급격하고도 즉각적으로 감소해야 합니다. 현재의 정책은 2015년에서 2030년 사이에 거의 25%의 배출량 증가를 초래할 것이지만, 2도 이내로 제한하는 경로는 2030년까지 30%의 감소가 필요하며 세기중반(2050-60년) 직후에 배출량이 0에 도달해야 합니다.  

마지막으로, (그림 2)의 중간선은 표시된 파리협정의 배출량 경로를 고려한 것입니다. 2030년까지의 배출량 추정치는 실제의 국가기여약속(NDC)을 반영하는 반면, 2030년 이후의 배출량 추정치는 국가들이 동일한 속도로 공약을 지속적으로 강화한다고 가정한 추정치입니다. 파리협정에 따른 배출량 궤적은 2015년에서 2030년 사이에 매년 3% 증가하고 그 이후에는 약간 감소하여 거의 평평합니다. 물론 이러한 예측은 파리의 약속이 실제로 이행되었다고 가정한 것입니다.

결론은 ‘섭씨2도 이내’라는 목표를 달성하는 것은 즉각적이고 급격한 배출량 감소 없이는 불가능하다는 것입니다. 모든 국가가 파리협약의 목표를 달성하더라도 필요한 배출량의 일부만 줄일 수 있습니다.

우리는 여러 국가가 약속과는 달리 파리에서 제시한 목표 한계를 이미 넘어섰다는 것을 인식해야 합니다. 많은 국가들이 세기 중반이나 직후에 순배출–제로를 목표로 하고 있습니다. 그러나 이는 구속력있는 국제적 합의와 이행에 필요한 실제정책의 메커니즘이 결여된 맹탕의 약속입니다. 예를 들어, 조 바이든 미국대통령 행정부는 탄소배출량을 크게 줄이겠다고 약속했지만 탄소가격 책정, 에너지 연구에 대한 대규모 예산, 국제협정 재정비의 제안 등 약속을 이행하기 위한 정책을 여전히 시행하지 않고 있습니다.

약속(열망)과 정책 사이에는 엄청난 간극이 있습니다. 경제연구에 따르면 국가가 간극을 줄이기 위해 취할 수 있는 세 가지 방법의 기둥이 있음을 나타냅니다. 탄소배출량 가격책정, 저–탄소 기술 촉진, 국제기후협정의 구조개선이 그것입니다.

 

탄소가격 책정의 중요성

기후목표를 달성하기 위한 가장 중요한 방법은 이산화탄소 및 메탄과 같은 기타 온실가스 배출에 시장가격을 매기는 것입니다. 간단하게 설명하자면 일반적으로 탄소가격이라고 합니다. 기본적인 경제논리로는 재화의 가격을 올리면 해당 재화인 담배, 휘발유, 술, 배기가스 등 소비를 감소시킨다는 것입니다. 수천의 지방정부와 중앙정부, 수백만 개의 회사, 수십억 명의 소비자의 행동을 바꾸려면 높은 탄소가격이 필요합니다.

탄소가격의 압력은 석탄을 발전에 사용하는 예를 들어 설명할 수 있습니다. 석탄 1톤을 태우면 거의 3톤의 이산화탄소를 배출합니다. 정부가 배출되는 이산화탄소 톤당 $50를 부과하면 석탄가격에 톤당 약 $150이 추가됩니다. 이것은 석탄화력 발전비용의 두 배 이상에 해당합니다. 발전생산자는 저탄소 연료(예: 천연 가스) 또는 재생가능기술(예: 풍력, 태양열 및 원자력)을 위해 석탄에서 전환하라는 강력한 유인의 압력을 받습니다.

다른 영역은 상대적으로 적은 영향을 받을 것입니다. 탄소가격이 50달러이면 휘발유 자동차를 운전하는 비용에 연간 230달러가 추가되며, 일반가정의 은행서비스 비용에는 연간 평균 1달러만 추가로 부담이 됩니다. 경제전반에 걸쳐 탄소가격은 배출량에 대한 운동장의 바닥면을 기울게 만듭니다. 가격이 높을수록 기울기가 가파릅니다.

명쾌하지는 않지만 두 번째 요점은 탄소가격이 모든 국가와 산업부문에 걸쳐 동일해야 한다는 것입니다. 자동차 연료와 같은 일부 영역은 천문학적인 탄소가격을 가지고 있는 반면, 발전이나 알루미늄 생산과 같은 부문에 낮은 가격을 유지하는 것은 효과가 없습니다. 가격을 균형적으로 조화시키면 세계는 최소한의 비용으로 기후목표를 달성할 수 있습니다. 계산에 따르면 모든 국가의 절반 또는 모든 부문의 절반에 배출가스의 감축에 대한 부담을 가하려면, 최소한 비용이 두 배가 되어야 할 것입니다.

 

2도 목표를 달성하는 것은 즉각적이고 급격한 배출량 감소 없이는 불가능합니다

과연 얼마나 높은 탄소가격이 필요할까요? 배출량 톤당 전세계 경제적 피해를 계산하는 “탄소의 사회적 비용” 추정치는 2021년에 톤당 약 $50를, 2050년에는 톤당 $85를 부과할 것을 제안하고 있습니다.

그러나 이러한 가격으로도 2050년까지 ‘순배출-제로’라는 목표를 달성하지 못할 것입니다. 목표를 이행하려면 훨씬 높은 가격이 필요합니다. 저는 이러한 야심찬 목표를 달성하기 위해 2030년에 톤당 $300에서 $500의 탄소가격이 필요할 것으로 추정하고 있으며, 2050년까지 톤당 $1,000까지 상승할 것으로 예측합니다. 그러나 배출량 제로에 도달하는 데 필요한 기술이 여전히 투기적이기 때문에 여러 가지 모델의 추정치가 크게 다를 수 있습니다.

실제로 현재의 탄소배출가격과 운영체제는 매우 부적절합니다. 세계은행의 계산에 따르면 2019년 세계 평균가격은 이산화탄소 1톤당 약 2달러였습니다. 이것도 필요한 모두에게 일반적으로 적용되는 것이 아닙니다. 현재의 낮은 탄소가격이 기후정책이 그토록 비효과적인 이유 중 하나입니다.

세계 여러 지역에서 수십 개의 탄소가격 책정 계획이 시행되고 있으며, 각 국가마다 제각각 가격을 설정하고 해당 영역의 배출량에 대하여 제도가 적용되는 비율도 서로 다릅니다. 가장 널리 적용되는 것은 다국적 탄소거래 제도로 운영되는 유럽연합 배출권 거래시스템(ETS)입니다. 

ETS도 인상적이기는 하지만 두 가지 결점이 있습니다. 한 가지 문제는 가격이 매우 변동적이라는 것입니다. 지난 10년 동안 이산화탄소 톤당 4달러에서 75달러까지 다양했습니다. 보다 중요한 것은 ETS가 유럽연합 경제의 일부에만 적용되고 있다는 것입니다. 절반도 채 되지 않습니다. 

California (cap and trade system)에서 적용하는 탄소가격 책정제도는 적용비율이 매우 높지만 세금은 매우 낮습니다. 반대로 스웨덴과 스위스와 같은 국가들 시스템은 가격이 매우 높지만 적용범위가 매우 적습니다.

국제기후목표를 달성하기 위해 필요한 정책은 현재 운영중인 어떤 체제와도 달라야 합니다. 그것은 스웨덴이나 스위스가 채택한 높은 가격과 캘리포니아의 일반적 적용률을 동시에 가져야 합니다. 예를 들어 이산화탄소 톤당 100달러의 가격과 100% 적용범위에 가까운 것이어야 합니다. 높고 균형적인 탄소가격이 기후변화 정책의 핵심이지만 오늘날 적용되는 가격은 너무 낮고 파편적인 경향이 있습니다.

 

그린 R&D에 대한 지원.

정부는 또한 저–탄소기술에 대한 지원을 늘려야 합니다. 여러 국가들이 기록적인 빠른 시간 내에 COVID-19 백신을 개발하기 위해 특별한 인센티브를 사용했듯이, 우리는 저–탄소 기술개발을 가속화하기 위해 가능한 모든 독창성을 동원해야 합니다.

이것이 긴급한 이유는 저–탄소 또는 제로–탄소의 세계경제로 이동하려면 에너지 인프라의 많은 부분을 교체하거나 완전히 새로운 탄소제거의 기술을 개발해야 하기 때문입니다. 화석연료는 2019년 세계 1차 에너지 소비의 84%를 차지했습니다. 대략적인 추정에 따르면, 향후 40년 동안 순배출 제로에 도달하려면 100조~300조 달러의 신규자본이 필요할 것입니다. 그리고 새로운 자본의 대부분은 현재 시점에서 입증되지 않았거나 미성숙한 형태의 기술개발에 제공되어야 합니다. 이를 가능하게 하는 연구와 개발이 시급합니다.

정부지원은 왜 필요할까요? 경제적인 측면에서 R&D는 기후변화와 마찬가지로 심각한 외부효과를 겪습니다. 그린 R&D에 대한 공공수익은 민간수익보다 훨씬 큽니다. 실제로, 저–탄소 R&D에는 이중적인 외부성이 있습니다. 그린R&D 발명가는 처음에는 혁신에 대한 수익의 작은 부분만 얻고, 다음 단계에서는 낮은 배출가격이 문제를 매우 어렵게 합니다.

탄소의 포집과 분리(CCS)는 이러한 이중적 외부성의 좋은 예를 제공합니다. CCS의 연구 및 상업화에 대한 경제적 수익은 관련된 해당기업과 미래의 소비자에게로 넘어갑니다. 그러나 포집된 탄소는 탄소배출량에 대한 가격이 매우 저렴하기 때문에 대부분의 국가에서 가치가 없습니다. 이는 CCS에 대한 투자를 상업적으로 불가능하게 만들고 따라서 기업의 이사회에서도 관심거리가 되지 않습니다.

첨단원자력 기술, 핵융합 발전, 그리고 급성장하는 수소경제에도 동일한 논리가 적용됩니다. 탄소 가격이 낮게 유지되는 한, 화석연료에 비해 어떠한 이점도 없습니다. 탄소가격이 톤당 2달러일 경우, 수소는 미래의 에너지 운반체가 될 수 없습니다.

핵심적 요구사항은 생산이 아니라 연구개발에 대한 지원이라는 점을 강조해야 합니다. 새로운 저–탄소 기술과 에너지원을 개발하는 것이 자동차, 주택 및 산업 분야에서 현재 세대의 저–탄소 장비에 보조금을 지급하는 것보다 훨씬 중요합니다.

오늘 미국정부의 연구예산은 잘못 배치된 국가의 우선순위를 그대로 보여줍니다. 2019년에 항공기, 드론, 인공지능, 로봇, 핵무기와 같은 군사시스템에 대한 연방 R&D 지출은 총 600억 달러에 달했습니다. 대조적으로, 첨단 에너지 및 재생가능 분야는 정부 R&D 자금으로 20억 달러만 받았습니다. 이러한 불균형에 대한 정치적 논리가 작용할 수는 있지만, 앞으로 세계가 직면하게 될 기후재앙을 고려할 때 불균형에 대한 사회적 정당성은 전혀 없습니다.

 

기후 클럽의 필요성

교토 의정서와 파리 협정과 같은 획기적인 국제협약이 배출량 추세에 영향을 미치지 못한 이유는 무엇일까요?  이유는 바로 무임승차, 즉 국가들이 자신의 역할을 소홀히 하면서 국제적 이익보다 자신국가의 이익을 우선시하기 때문입니다. 이러한 증후군을 나타내는 국가는 “미국우선”이 아니라 “미국만 위해“이라고 말할 수 있습니다. 

자신의 국가이익을 최대화하고 다른 국가의 이익을 극소화하는 민족주의 정책, 즉 ‘이웃빈궁화의 정책’은 글로벌 문제를 해결하는 데 좋지 않은 방법 입니다. 관세, 해양어업, 전쟁, 우주공간 및 기후변화와 같은 다양한 문제에 대한 비협조적 접근은 대부분 또는 모든 국가에게 더욱 악화시키는 결과를 초래합니다. 만연한 무임승차의 결과는 국제기후정책을 막다른 골목으로 몰아넣는 것입니다.

글래스고로 이어지는 25차의 UN회의의 치명적인 결함은 본질적으로 자발적(비강제적)이라는 것입니다. 개별국가들은 약속한 조치를 취하기로 동의할 수 있지만, 이후 협정에서 탈퇴하거나 약속을 지키지 않을 경우에도 아무런 불이익이 없습니다. 미국이 교토 의정서에서 탈퇴했을 때 아무런 처벌도 없었습니다. 지금까지 모든 기후협약에서 불참이나 약속위반에 대한 처벌은 없었습니다. 따라서 자발적 기후변화의 조약은 매우 제한적인 배출량 감소를 결과했습니다. 이것은 역사와 경제 이론 모두의 교훈이며 (그림 1)에 표시된 30년 간의 탈–탄소화 추세에 의해 검증되었습니다.

 

현재의 배출탄소가격은 완전히 부적절합니다.

기후조약에서 무임승차에 반대하는 한 가지 제안은 제가 “기후클럽”이라고 부르는 것입니다. 효과적인 국제협정을 연구하는 학자들은 당근뿐만 아니라 채찍도 포함되어야 한다는 사실을 알게 됩니다. 무역조약과 세계무역기구(WTO) 시스템은 그러한 접근방식을 잘 보여줍니다. 이들 기구들은 국가들이 공동의 이익을 위해 값비싼 약속을 하도록 요구하지만, 또한 약속을 지키지 않는 국가에 불이익을 주기도 합니다.

이것은 효과적인 기후협약을 위한 지침서가 될 수 있습니다. 예를 들어 Yale 대학에서 모델링하고 다른 대학에서 연구한 사례를 살펴보겠습니다. ‘기후클럽’이 최소목표의 탄소가격을 설정하는 데 동의한다고 가정합니다. 클럽의 규칙에 따라 국가는 시간이 지남에 따라 상승하는 최소 국내 탄소가격(예: 이산화탄소 1톤당 50달러)을 부과해야 합니다. 실현하는 메커니즘은 국가에 따라 다를 수 있습니다. 예를 들어 정부는 배출량의 상한선 및 무역관세 또는 탄소세 중 선택하여 사용하기로 결정할 수 있으며 이를 통하여 개별 국가들은 자체의 수입을 확보할 수 있습니다.

새로운 협약과 기존의 기후협약과 주요 차이점은 의무를 이행하지 않는 비–참가 국가에 대한 처벌입니다. 우리의 분석에서는 보편적이고 균일한 탄소세 부과와 관세인상의 형태를 취합니다. 이러한 패널티는 관리하기 쉽고 강력한 인센티브 역할을 합니다. 우리의 모델링은 톤당 $50의 탄소가격과 3-5%의 균일한 관세의 패널티가 기후클럽에 대한 강력한 참여를 유도하기에 충분할 것이라고 제안합니다. 다른 연구의 예측에 따르면 초기 회원멤버에 중국, 미국 및 유럽 연합과 같은 주요 국가들이 포함된 경우 기후클럽으로 대부분의 국가를 성공적으로 영입할 수 있습니다.

 

올바른 정책의 조합

현재의 세계는 지구온난화를 늦추는 데 거의 진전이 없습니다. 지난 30년 동안 시행된 모든 정책에도 불구하고 전세계의 탈–탄소화 속도는 변하지 않았습니다. 기후목표를 달성하려면 신속하고 급격한 배출량 감소를 실천해야 합니다.

효과적인 정책은 높은 탄소가격을 도입하고 모든 국가와 부문에 걸쳐 조화를 이루어야 합니다. 실제 탄소가격은 오늘날 거의 제로-달러입니다. 이를 즉시 이산화탄소 1톤당 약 $50로 증액해야 하며 그 후에도 가파르게 상승시켜야 합니다. 높은 배출가격은 저–탄소 기술에 대한 투자부족 문제를 해결하는 데 도움이 되지만, 정부도 추가지원을 제공해야 합니다. 

현재 많은 국가들은 저–탄소 또는 제로탄소 경제를 가능하게 할 근본적인 에너지 연구개발을 심각하게 무시하고 있습니다. 마지막으로 효과적으로 국제협약을 실현하려면 일종의 클럽구조가 필요합니다. 즉, 당근과 채찍을 모두 사용하여 모든 국가들이 중요한 개혁을 실행하도록 유도하는 협정입니다.

저–탄소기술에 대한 투자 및 기후클럽에 대한 국제적 참여 그리고 이에 결합된 높은 탄소가격정책. 이것이 인류의 야심찬 목표를 달성하기 위해 반드시 필요한 정책의 조합입니다

출처: 포린-어페어 Foreign-Affairs on October 12, 2021. 번역 이래경. 

 

William Nordhau,s 예일 대학교의 경제학 교수이며 기후변화의 경제적 효과와 기술진보가 경제성장에 미치는 영향 등 연구성과로 2018년 노벨경제학상을 수상했다.