편집자 주:

트럼프는 중국을 대북정책의 레버리지로 활용하면서 비핵화의 압력수단으로 적극적으로 평가한 반면에, 새로이 들어선 바이든 정권은 중국과 대결을 최우선 과제로 설정하면서 오히려 중국을 북한비핵화 과정의 장애물로 바라보고자 한다. 미국 전문가들이 중국을 바라보는 시각을 적나라하게 보여주는 칼럼이다.

워싱턴의 새 행정부는 매우 익숙한 문제에 직면해 있습니다. 북한은 유엔안전보장이사회의 결의를 위반하여 탄도미사일을 포함한 다수의 미사일을 다시 시험하고 있습니다.  조 바이든 행정부는 막다른 길을 되풀이 선택하기보다는 북한에 대해 새롭게 평가하겠다고 약속했으며, 외교를 배제하지 않으면서도 이에 대한 강력한 대응을 위해 미국의 동맹국들 및 파트너들과 협의하겠다는 신호를 보내면서 이미 전임자와 차별화를 보여주고 있습니다.

이러한 방향전환에 대하여 환영합니다. 그러나 새 행정부가 정말로 북한에 대한 전략의 방향을 전환하고 싶다면 중국의 역할에 대해 트럼프에게 물려받은 판단의 전제를 재고해야 할 것입니다. 지금까지 바이든 외교팀은 북한의 핵무장 해제에 대해 미국과 중국이 공통의 이해 관계를 공유하고 있으며 미국의 정책은 북한정부에 대한 베이징의 상당한 영향력을 활용해야 한다는 오랜 견해를 고수해 왔습니다.

블링컨 국무장관은 지난 3월말 서울을 방문하면서 “북경은 불안정의 원천이기 때문에 [북한] 비핵화의 추진을 돕는데 관심은 있지만 별도로 자신의 이해를 지니고 있다” 고 주장했습니다. 물론 블링컨은 중국의 북한과의 “중요한 역할”과 “독특한 관계”에 대한 경의를 표했습니다.

북한문제에 관하여, 중국은 거의 30년 동안 자신만의 이해가 실제로 존재한다는 것을 과시하여 왔으며, 그것은 현상유지에 있습니다. 중국은 북한이 너무나 약화되어 미국의 입김이 한반도 전체에서 강화되는 것을 원하지 않습니다. 그러나 미국이 군사적 태세를 강화해야 한다고 느낄 만큼 중국이 북한에 너무 기울어지는 것을 바라는 것도 아닙니다. 중국은 평양을 자극하거나 미국과의 긴장을 악화시키지 않고 평화적 비핵화의 전망을 유지하기 위해 신중한 노력을 기울이고 있습니다.

만약 중국이 비핵화를 돕기 위해 아무것도 하지 않는다면 미국의 대중외교에서 신뢰를 잃고, 대신에 한반도에서 미군을 늘리거나 심지어 군사행동을 취하기로 결정할 수 있습니다. 그러나 중국이 미국을 돕기 위해 너무 많은 일을 한다면 북한은 붕괴될 수 있고 한반도 전체가 미국의 직접적 영향권에 포함될 수 있습니다. 따라서 중국의 대북정책은 정교한 균형조치입니다. 북한의 정권붕괴를 촉진할 수 있는 압력을 노출하지 않으면서도, 유엔제재 프로그램과 같은 북한을 압박하기 위한 다자간 노력에 참여했습니다.

중국의 균형유지 정책

좋든 나쁘든, 지난 한 해는 중국의 전략과 정책 특히 이웃 국가들에 대한 대응에 큰 변화가 있었습니다. 중국은 전례없는 수의 전투기를 타이완 영공에 출격시켰고, 호주가 우환연구소가 COVID-19의 기원이라는 확신을 갖고 이에 대한 국제사회의 조사를 요구하자 호주에 대한 무역제재를 가했으며, 수십 년 동안 무력 충돌이 없었던 중인의 국경분쟁으로 인도에 타격을 가했습니다. 그러나 북한의 경우에 대해서는 중국은 변함없이 균형잡힌 행동을 고수하고 있습니다.

베이징과 평양은 지난 몇 년간 미온적인 상태에 있었습니다. 외교문서상으로는 북중 간에 상호협력의 우호조약으로 양국이 동맹관계에 있습니다(편집자 주. 중국은 외교에서 동맹이라는 단어를 사용하지 않는다). 그러나 실제로는 만약 북한이 분쟁을 일으킨다면 중국은 그것을 방어할 의무가 없다고 말하면서 중국정부는 북한과 거리를 두었습니다. 중국외교부 대변인은 2006년에 ‘중국과 북한의 관계는 동맹이 아니다’라고 말했습니다. 중국 외무장관 왕이의 표현에 따르자면 “정상적인 국가관계” 입니다.

2018년과 2019년, 여러 차례의 정상회담이 이루어지면서 양국의 관계과 회복되고 정상화되었다는 인상을 많이 받았습니다. 시진핑과 김정은은 2018년 3월 처음 만났고 김정은의 입장에서는 세계정상급 지도자와의 첫 만남을 가진 셈입니다. 2018년 5월과 6월, 2019년 1월과 6월에 두 사람 사이에 4번의 회의가 있었으며 중국 공식언론은 “북중관계에 새로운 활력을 발산했다”고 언급했습니다. 그러나 수많은 찬사와 덕담을 주고 받았음에도 불구하고, 시진핑은 김정일에게 양국의 전통적 우정이 “귀중한 자산”이라며 관계를 강화하려는 의사의 메시지를 보내면서도, 김정은 정권과 일정거리를 유지했습니다.

한국전 참전70주년도 이를 축하하는 정상회담이나 팡파르도 없이 지나 갔습니다. 팬데믹으로 인한 ‘사회적 거리두기’가 의심할 여지없이 고위급회의의 부재와 관련이 있었겠지만, “순망치한脣亡齒寒”관계에 대한 관행적인 선전이 없었음을 달리 설명할 수 없었습니다. 더욱이 시진핑은 북한을 동맹국으로 언급하지 않고 있습니다. 2019년 6월 평양에 자신의 국빈방문 이후, 시진핑은 양국의 관계를 ‘산과 강으로 연결된 사회주의 형제국가의 우호적 협력관계’라고 설명하였습니다만, 이에는 친밀감과 연대를 상징하는 표현이 생략되어 있었습니다.

이에 추가하여 북한을 통제하기 위한 국제적 노력에 참여하는 중국의 접근방식이 있습니다. 여기에서도 중국은 김정일 정권에 너무 가혹한 행동을 하지 않도록 국제사회의 제지에 동참하면서도, 동료선수로서의 이탈을 시도하며 묘기의 춤을 이어가고 있습니다. 중국은 2017년 유엔안전보장 이사회의 3개 대북결의안 모두에 찬성표를 던졌습니다. 2019년 북한을 다루는데 ‘중국이 큰 도움’이라고 언급한 트럼프 대통령의 찬사까지 받았습니다. 그러나 2021년 3월 25일 평양은 유엔안보리 결의를 위반하여 탄도미사일 실험을 두 차례 실시했으나, 베이징 외교부는 이를 비난하지 않고 예상대로 다음과 같이 이야기 합니다 “모든 당사자들이 함께 협력하여 긴장완화의 상황을 유지하고 대화와 협의를 통해 한반도 문제의 정치적 해결을 촉구합니다.”

중국은 북한의 비핵화를 강요하기 위해 제재를 사용하는 것에 항상 회의적이었습니다. 너무 많은 압력을 가하면, 김정은이 국제적 노력을 비난하고 상황을 악화시킬 수 있다는 입장을 지니고 있습니다.  2017년 유엔이 제재를 가했을 때, 중국은 처음에는 이를 엄격히 집행할 태세를 갖추었습니다. 그러나 이후 베이징은 제재를 완화하기 위해 모스크바와 협력하여 평소와 같이 북한과 교역을 재개했습니다. 중국은 또한 북한에 22,730톤의 정제유를 공급하고 북한이 약 3억7천만 달러상당의 석탄을 수출하도록 지원함으로써 규제를 위반한 것으로 알려져 있습니다. 3개월 전, 미국은 중국이 대북제재를 우회하여 위반했다고 공개적으로 비난했으나 중국은 이를 부인했습니다.

중국의 대북정책은 아시아태평양 지역에서 미국의 세력에 대항하고 한반도에 대한 중국의 영향력을 확대하려는 열망에서 비롯되었습니다. 북한의 핵보유 문제는 북한이 위협을 느끼지 않으면 무기개발을 중단할 것이라는 이유로 미국이 한반도에서의 군대의 규모와 활동을 줄이도록 촉구하는 구실을 중국에 제공합니다.

중국은 확실히 한반도에서 전쟁을 원하지 않습니다. 북미갈등은 지역을 불안정하게 만들고 미국의 영향을 받는 통일한국으로 결말날 수 있습니다. 트럼프의 “화염과 분노- Fie & fury” 접근 방식과 김정은을 직접 만난 정상회담 모두, 중국은 자신의 전략적 유연성을 보장하기 위한 북중미의 삼각관계를 위협한다고 판단합니다.

트럼프의 미국은 북한정권을 강제로 편입시킬 가능성이 있다는 점을 제기하면서, 중국이 김정은과의 관계를 강화하게 하고 실질적인 압력을 가하도록 설득하려 했습니다만, 지난 2019년 2월 트럼프-시진핑의 정상회담은 실패하였습니다. 트럼프 행정부는 한반도 비핵화에 대한 우선적 관심을 포기한 것처럼 보였고 베이징은 평소와 같이 북한과 관계를 복원했습니다.

바이든의 선택

북한에 대한 새로운 정책을 설정하기 위해 바이든 행정부는 중국의 균형정책을 깨뜨려야 합니다. 중국이 한반도의 미래에 대한 영향력을 강화하고 미국의 대북정책을 약화시키는 동시에 국제적인 위상을 강화하는 현상유지는 더 이상 용납되지 않습니다. 미국은 북한의 위협을 줄이는 동시에 중국과의 경쟁에서 우위를 점하는데 진전을 이루도록 새로운 균형을 만들어가야 합니다.

중국이 기존의 균형정책을 유지하는 동안에는, 북한의 비핵화 대신에 핵프로그램 동결과 같은 점진적인 접근을 취하는 다자외교는 성과를 달성하지 못할 것입니다. 중국의 전문가들은 트럼프의 완전한 비핵화 요구가 비생산적이며 주변 동맹국을 소외시키는 것이 한국이나 일본이 핵능력을 개발하도록 박차를 가할 위험이 있다고 생각했기 때문에 점진적인 정책을 환영할 것 입니다. 중국은 다자간 접근방식이 관련 국가들에게 긍정적인 영향을 미치고 베이징에 긍정적인 결과를 보장 할 수 있는 것으로 보고 있습니다.

이에 대응하여, 백악관은, 중국을 배제하거나, 최소한 중국이 지역의 맹주라는 자부심을 주지 않는 방식으로 다자외교를 고려해야 합니다. 이러한 접근방식은 베이징의 호의에 의존하지 말자는 실용적인 접근방식을 추구하는 바이든 주변의 자문인사들의 선호와 일치합니다. 중국은 한반도 문제의 협상에서 자신이 배제되지 않도록 이를 관리하는 역할로 자신의 역할을 재정립하려고 노력할 것입니다. 중국은 대북정책에 영향을 미치기 위해 대리인으로서 북한 및 러시아와의 관계를 강화할 수 있습니다. 이에 대응하여, 미국은 남중국해에서 중국의 과도한 주장에 맞서거나 중국의 정치적 간섭에 대항하여 민주주의를 옹호하기 위해 유럽동맹국들과 연합할 수 있습니다.

중국과 북한의 강화된 친밀성이 미국에 유용할 수도 있습니다. 사실상 북한은 신종 코로나바이러스의 확산을 막기 위해 2020년 1월 국경을 완전히 폐쇄하면서 상상할 수 있는 가장 가혹한 봉쇄를 시행했습니다. 중국과의 무역은 81%나 감소했습니다. 결과적으로 북한에 대한 중국의 경제적 영향력은 사라지고 강압적 도구로서의 제재효과도 동시에 사라졌습니다. 중국은 이제 긍정적인 유인(지원)을 통해 북한에 대한 새로운 영향력을 만들기 노력할 것이며, 이는 나중에 바이든 행정부가 사용할 새로운 도구로서 활용할 수 있습니다.

만약 중국이 평양과 긴밀한 관계를 맺을 수 없다면, 한국과의 친밀한 관계를 유도할 수도 있습니다. 또한 그러한 관계의 발전은 중국의 강한 반대를 자극하지 않으면서도 미국이 한국 등 지역 동맹국들과 더 깊은 군사협력을 추구할 수 있게 합니다.

Kurt Campbell을 포함한 일부 바이든의 고문들은 매우 대담한 접근을 요구했습니다. 하나의 가능성은 워싱턴이 비핵화에서 무기통제로 초점을 전환하는 것입니다. 이 시나리오에서는, 미국은 북한을 사실상의 핵국가로 받아들이고 미군주둔을 강화하고 역내 동맹국과의 군사 협력을 강화하는 등, 북한에 대한 억지력을 강화하기 위한 조치를 취할 것입니다. 이렇게 되면 중국은 지역에서 미군주둔을 거부하기에는 명분없는 힘든 시간을 보낼 것이기 때문에, 북한정권을 불안정하게 만드는 대가를 치르더라도 북한의 비핵화를 유도하는 데 필요한 일을 할 수도 있습니다.

바이든의 북한에 대한 새로운 접근 방식은 중국이 그동안 신중하게 구축해놓은 균형을 미국과 완전한 협력자 또는 명백한 장애물의 양단에 기울도록 해야 합니다. 중국이 어느 방향으로 가는지에 따라 미국은 중국을 포함시킬 것인지 아니면 대북정책 노력에서 배제할 것인지 결정할 수 있습니다. 그러나 한 가지 분명한 것은 과거처럼 중국이 북한과 관계를 유지하는 것은 북한 비핵화와 미중 간의 경쟁 모두에서 미국의 목표를 해치는 것입니다.

출처 : Foreign Affairs(포린어페어) on 2021-04-02.

Oriana Skylar Mastro

스탠포드 대학교 국제연구센터의 상근 연구자이자, American Enterprise Institute의 비상근 선임연구자