번역자 주) 바이든의 인도-태평양 전략구도를 책임지고 있는 Campell과 브루킹스 연구소가 공동 집필한 아래 칼럼은 아시아 지역 내의 미국패권을 유지 강화하기 위하여 부상하는 중국에 대하여 실재하지 않는 위협을 가공하고 확대하며 사실을 왜곡하면서 자신의 지역전략을 정당화하고 있다. 이러한 구상은 통킹만 사건을 조작하고 이라크 살상무기를 가공하면서 기습을 정당화하고 9.11테러를 구실로 아프칸을 침공하였던 전쟁국가라는 속성의 연장인 동시에, 14억 인구의 거대국가를 상대하기 위하여 주변에 동맹연합을 형성하면서 이를 정당화하기 위하여 현란한 논리를 가장하고 있다.

아시아 국가들이 전례없이 부상한 지난 반세기 동안, Henry Kissinger는 1970년대에 미국의 중국 개방을 주도한 ‘중국전략과 세계질서’에 관한 책을 저술한 저명인물이었습니다. 그러나 아시아의 놀라운 과도기적 순간에 대한 키신저의 수준높은 관찰은 이미 그의 젊은 시절에서 발견할 수 있습니다. 키신저가 저명해지기 몇 년 전에 출판사를 찾지 못해서 고군분투했던 ‘19세기 유럽’에 관한 박사학위 논문 이야기입니다.

논문의 이름 “A World Restored: Metternich, Castlereagh and Problems of Peace, 1812–22” 에서 그는 나폴레옹 전쟁이 끝날 때 두 명의 유럽 정치가(한 명은 영국인 Castlereagh, 다른 한 명은 오스트리아인 Metternich,)들이 주요 대륙국가들 사이의 악화된 관계를 회복하기 위해 어떻게 노력했는지 탐구했습니다. 이들의 노력으로 유럽대륙의 소위 장기평화(1815년과 제1차 세계 대전 사이의 100년 동안의 평온과 번영)의 토대를 마련했습니다. 이 책의 통찰력은 점차 대립하는 강대국 정치와 긴장된 지역질서로 인해 불안해진 오늘의 인도-태평양에 대해서도 특별한 관심을 일으키고 있습니다. 

“A World Restored “가 주는 현재 시점의 주요 의미는 인도-태평양 자체가 유럽 강대국들의 연합이나 현재적인 미국-중국간의 관계를 필요로 한다는 내용이 아닙니다. 대신에 지역질서는 균형과 정당성을 모두 유지할 때 제대로 작동하며, 바로 이러한 관점에서 워싱턴이 아시아 지역에서 두 가지(균형과 정당성) 모두를 발전시키기 위해 노력해야 한다는 것입니다. 

상기의 논문에서 Kissinger는 안정적인 시스템을 구축하기 위하여 해당지역 국가들의 관점으로 합법적 정당성에 대한 Metternich의 주제와 합의된 균형에 대한 Lord Castlereagh의 논제가 중요하다고 주장했습니다.

오늘날의 인도-태평양 전략은 유럽 역사의 상기 에피소드에서 얻은 세 가지 교훈을 결합시키면서 도움을 얻을 것입니다. 1)힘에 대한 균형의 필요성 2) 해당지역의 국가들 간에 합법적인 것으로 인정하는 명령의 필요성 그리고 3) 중국의 도전과제를 해결하기 위해 동맹국과 파트너연합이 필요합니다. 이러한 접근방식은 인도-태평양의 미래가 19세기 식의 헤게모니 영향권보다는 21세기 식 합의된 균형과 개방으로 특징지을 수 있습니다.

유럽의 과거가 아시아의 미래?

프린스턴 교수 Aaron Friedberg가 20년 전에 인상적으로 던진 질문인 “유럽의 과거가 아시아의 미래가 될 것인가“가 여전히 강한 인상을 남기고 있습니다. 19세기 유럽과 현재의 인도-태평양은 급격히 부상하는 국가와 경쟁하는 강대국 간 갈등의 다양한 경로, 성장하는 민족주의, 자유주의와 권위주의 간의 충돌, 취약한 지역 국가들의 합법적 제도 등을 공통적인 특징으로 합니다.

하지만 중요한 차이점도 존재합니다. 전쟁 직전 유럽과 달리 인도-태평양은 혁명적인 격변과 파괴적인 강대국 간의 전쟁을 경험하지 않았습니다. 오히려 이 지역은 40년 동안의 “긴-평화 “를 누렸습니다. 

아시아는 또한 19세기 유럽보다 경제적, 재정적, 기술적으로 국가간 훨씬 상호의존적입니다.  예를 들어 인도-태평양 무역의 대부분은 역내에서 이루어지며 아시아 지역자체가 미국의 번영과 성장의 중심축 역할을 합니다. 따라서 미국정책의 도전은 19세기 유럽 지도자들처럼 혼돈에서 질서를 만드는 것이 아니라 기존 시스템의 요소를 현대화하고 강화해야 하는 것입니다.

인도–태평양 지역의 또다른 독특한 요소는 전쟁 직전 유럽에서 형성된 질서와 달리 인도-태평양 지역의 진화된 “관계적 시스템“이 갈등을 예방하는 것만큼이나 무역을 촉진하는 데 중점을 두고 있다는 것입니다. 

제2차 세계대전 이후 재건된 아시아 지역의 시스템은 수억 명의 빈곤을 해방시키고 인상적인 무역의 발전을 촉진했으며 놀라운 부의 축적을 이끈 법적, 안보적 및 경제적 장치들이 잘 결합되어 있습니다. 이의 중심에는 항해의 자유, 주권적 평등, 투명성, 평화로운 분쟁해결, 계약의 엄격함, 국경 간 무역, 초국가적 도전에 대한 협력 등 오랜 세월을 거쳐 검증된 원칙들이 있습니다. 더욱이 전진 배치된 미국 군대의 굳은 약속은 이러한 원칙을 강조하는 데 도움이 되었습니다.

지역질서는 균형과 합법성을 모두 유지할 때 가장 잘 작동합니다. 그러나 두 가지 특정한 도전들이 해당 질서의 균형과 정당성을 위협합니다. 

첫째는 중국의 경제적, 군사적 부상입니다. 중국이라는 단일 국가가 지역 GDP와 군사력 지출의 절반을 차지합니다. 그리고 COVID-19 전염병 이후에 이의 격차가 더욱 벌어졌습니다. 이에 더하여 다른 강대국가들과 마찬가지로 중국도 주변환경을 자기중심으로 재편하고 자기이익에 대한 안전을 확보하려고 합니다. 남중국해의 인공섬 건설, 동중국 해역의 침공, 인도와의 갈등, 대만에 대한 침공위협, 홍콩과 신장 지역의 탄압 등 자신의 목표를 추구하는 방식은 기존 지역 시스템의 중요한 자원을 훼손하고 있습니다. 가장 최근에 호주를 겨냥한 경제적 강압에 대한 중국의 선호와 결합된 이러한 행동은 기존 질서체계의 많은 원칙들이 위험에 처해 있음을 의미합니다.

두 번째 문제는 원래 설계자이자 현재 시스템의 오랜 후견인 미국에서 발생하였기에 충격적입니다. 트럼프 행정부 내의 아시아 전문가들이 충격을 줄이기 위해 부단한 노력을 경주했음에도 불구하고 도널드 트럼프 대통령은 아시아 지역운영체제의 거의 모든 요소에 타격을 가했습니다. 그는 일본과 한국과 같은 동맹국들에게 미군기지와 군대에 대한 비용분담 협정을 재협상하도록 압력을 가했고, 새로운 조건에 만족하지 않을 경우 군대를 완전히 철수하겠다고 위협했습니다. 이러한 움직임은 모두 인도-태평양의 균형을 유지해야 하는 동맹을 약화시켰습니다. 트럼프는 또한 일반적으로 지역 다자의 프로세스와 경제 협상에도 참여를 거부하면서, 결국 중국이 역내 규칙의 내용과 합법성의 핵심 사항을 다시 작성할 수 있는 기반(RCEP)을 양보했습니다. 

이렇듯 중국의 화려한 등장과 미국의 실책이라는 양면성이 결합되면서 아시아 지역의 상황이 매유 유동적으로 변했습니다. 현재로써 인도-태평양 지역의 균형은 무너지고 질서가 흐트러지면서 마치 문제를 해결할 뚜렷한 해법이 없는 전쟁 직전 유럽처럼 느껴집니다. 차기 미국행정부가 평화와 전례없는 번영을 이룩한 아시아 지역의 운영체제를 유지하려면 이러한 문제점들을 차례로 해결하는 것부터 시작해야 합니다. 

균형의 회복

Kissinger는 A World Restored 에서 “권력의 균형이란 침략에 대한 물리적 보호장치 없이는 어떤 질서도 안전하지 않다는 역사적 교훈의 고전적인 표현입니다.”라고 썼습니다. 이러한 충고를 인도–태평양 지역에 적용해보면 훌륭한 선견지명이 됩니다 중국의 성장하는 경제적 파워는 실제로 이 지역의 미묘한 균형을 불안정하게 만들고 베이징 당국의 영토모험주의를 대담하게 만듭니다. 이를 견제하지 않으면 중국의 행동은 아시아 지역의 오랜 평화를 끝장낼 수 있습니다.

중국과 역내의 다른 국가들 간의 경제적 파워에 대한 불균형이 심화되고 있다는 점은 주목할 만합니다. 중국은 인도-태평양의 모든 국가를 합친 것보다 많은 군사비를 지출하고 있습니다. 중국은 미국의 지역개입 가능성을 위협하는 접근방지/지역거부(2A-AD)의 무기(초음속 미사일 및 “스마트” 지뢰 포함)에 투자하고 있습니다. 또한 중국은 인도, 일본, 대만, 베트남 및 기타 국가에 대한 공세 용도에 사용할 수 있는 해상, 수륙양용의 전투능력에 주력하고 있습니다. 

이러한 위협에 대응하여 미국은 중국의 모험주의를 억제하기 위해 의식적인 노력을 기울여야 합니다. 워싱턴은 전략 우선순위와 이를 유지하도록 설계된 항공모함과 같은 비싸고 취약한 플랫폼에 대한 단일한 초점에서 벗어나는 것으로 시작할 수 있습니다. 대신에 미국은 중국이 오랫동안 사용해온 상대적으로 저렴하고 비대칭적인 능력을 통해 중국을 억제하는데 우선순위를 두어야 합니다. 이것은 장거리 재래식 순항 및 탄도 미사일, 무인의 항모기반 타격항공기 및 수중차량, 유도미사일 잠수함 및 고속의 타격무기에 대한 투자를 의미합니다. 이러한 상황은 중국의 계산을 복잡하게 만들고 중국이 위험한 도발을 할 경우의 성공여부를 재평가하도록 할 것입니다.

그러나 진정한 지역의 균형을 위해서는 동맹국 및 파트너와 협력도 필요합니다. 미국은 인도-태평양 국가들이 중국의 행동을 억제하기 위해 자체적인 비대칭 능력을 개발하도록 도울 필요가 있습니다. 워싱턴은 미군의 전방주둔을 유지해야 하지만 동남아시아와 인도양 전역에 군사력을 분산 배치하기 위해서는 다른 국가들과 협력해야 합니다. 이것은 동아시아 국가들의 취약한 군사력에 대한 미국의 의존도를 감소시킬 것입니다. 마지막으로, 미국은 지역국가들 간의 새로운 군사 및 정보 파트너십을 장려하는 동시에 미국도 중요한 역할을 동시에 감당하는 관계를 심화해야 합니다.

합법적 정당성의 확보

그러나 군사적, 경제적 균형만으로는 지역의 새로운 질서를 유지할 수 없습니다. Kissinger는 모든 국제 시스템의 안정성은 궁극적으로 모두가 “일반적으로 받아들여지는 합법성”이라고 부르는 것에 의존한다고 적고 있습니다. 모든 국제적 합의의 틀은 적용의 내용에 대한 강대국들의 동의가 필요합니다. 이 점에 대하여 미국이 중심적 역할을 해야 합니다.

전쟁 직전의 유럽과 달리 인도-태평양 지역의 합법성은 국제정치와 안보만의 문제가 아닙니다. 무역, 기술 및 초국가적 협력도 중요합니다. Evan Feigenbaum(카네기기금재단의 부사장)이 주장하는 것처럼, 아시아에는 지역의 질서를 구성하는 “두 개의 영역”이 있습니다. 하나는 정치와 안보에 초점을 맞추고 다른 하나는 경제에 초점을 맞춥니다. 중국의 영토적 모험주의는 전자를 훼손하고, 중국의 강압적인 정책은 후자인 경제관계를 훼손하는 반면에, 트럼프 하에서 미국은 두 가지 영역 모두를 훼손하였습니다. 트럼프가 계속 집권하였다면 인도-태평양 국가들이 현재의 질서를 불법으로 보기 시작하면서 중국의 그림자 속으로 빠져들어 이 지역을 21세기가 아닌 19세기의 방향으로 몰아갈 위험이 있었습니다. 일단 상황이 발생하면 역동적인 아시아 지역은 영향력에 따라 두 개의 영역으로 분할될 수 있습니다. 외부세력 차단, 무력으로 분쟁해결, 경제적 강제력 규범, 약화되는 미국의 동맹, 자율성과 기동의 자유가 없는 소규모 국가군으로 말입니다.

이러한 추세를 뒤집는 일이야말로 아시아 지역에 대한 도전이 될 것이며, 미국정책 입안자들의 외교적 기교, 상업적 혁신 및 제도적 창의성이 필요합니다. 정치 및 안보 영역에서 현재 질서의 정당성을 강화하려면 최소한 진지한 미국의 재참여가 필요합니다. 

중국의 의도는 동맹국을 무너뜨리고 지역의 정상회담을 방해하고 경제적 연대와 참여를 거부하고 초국가적 협력을 기피하는 것입니다. 이렇듯 새로운 접근을 억지하기 위해서는 미국에게 더욱 큰 지역적 역할을 부여하고 증가하는 중국의 영향력에 맞서 인도-태평양 국가들에게 힘을 실어주어야 합니다. 중국의 부상적 공세와 트럼프의 양면적 패착이 결합되면서 지역의 질서가 유동적으로 변해가고 있습니다.

경제 영역에서 현재의 질서를 강화한다는 것은 중국이 경제라는 당근과 채찍을 사용하는 면에서 더욱 정교해지고 있음에도 불구하고, 시스템을 통해 회원국들에게 물질적 혜택을 계속해서 제공하도록 보장하는 것을 의미합니다. 국경과 정치적 인정을 강조했던 전쟁 직전 유럽의 협상과 달리 인도-태평양 협상은 불가피하게 공급망, 표준, 투자체제 및 무역협정을 중심으로 전개될 것입니다. 

미국이 민감한 산업을 재건하고 중국과 “관리된 단절“를 추구하기 위해 노력하고 있지만, 중국에서 공급망을 옮기는 것이 종종 해당 지역의 다른 경제권으로 이동하여 새로운 성장 기회를 창출한다는 것을 의미한다는 점에서 이를 경계하는 지역국가들을 안심시킬 수 있어야 합니다. 또한 중국이 일대일로 이니셔티브 (BRI)를 통해 인프라 자금조달을 제공하듯이, 미국 역시 대안적 금융과 기술적인 지원을 제공해야 합니다. 

이러한 진행의 과정에서 베이징과 역할을 협상하는 일이 전체적인 노력의 가장 복잡한 요소입니다. 인도–태평양 국가들은 중국의 부상에 직면하여 자국의 주권을 유지하기 위해 미국의 도움을 구하고 있지만 아시아의 활기찬 미래에서 중국을 배제하는 것이 실용적이지도 않고 수익성도 없다는 것을 알고 있습니다. 또한 지역의 국가들은 두 개의 초강대국 사이에서 “선택”하도록 강요받는 것을 원하지 않습니다.

보다 나은 해결책은 미국과 파트너 국가들이 아래와 같은 몇 가지의 필수사항이 아시아 지역을 중심으로 경쟁적이지만 평화로운 이점이 있다고 중국을 설득하는 것입니다. 예컨대 지역에 대한 중국의 역할, 역내 질서를 보장하는 기구에 대한 중국의 참여, 규칙을 준수한다는 전제하에 예측가능한 비즈니스의 환경, 기후와 지역인프라 및 COVID-19 전염병에 대한 협력을 통해 공동으로 이익을 얻을 수 있는 기회, 그리고 중국으로부터 미국의 제한적인 구매행위가 지금까지 지역의 성공에 핵심적인 역할을 했으며, 앞으로도 몇 년 동안은 중요할 것입니다.

그러나 다른 분야에서 중국의 행동은 인도-태평양 질서에 대한 미국 및 아시아국가들의 비전과 불가피하게 충돌할 것입니다. 이에 대응하여 미국은 다른 국가들과 협력하여 시스템을 강화하면서, 중국이 긍정적으로 참여할 수 있는 인센티브를 제공하는 반면에 질서를 위협하는 조치를 취하면 이에 집단적으로 처벌을 가할 수 있도록 설계해야 합니다.  향후 이를 실현 하는 것은 중국의 힘이 커짐에 따라 더욱 어려워질 것입니다. 따라서 시스템의 균형과 정당성을 유지하려면 동맹국과 파트너 모두의 강력한 연합을 구축하는 동시에 중국의 묵인과 수용이 필요합니다. 

동맹연합의 구축.

미국이 “동맹국과 협력”해야 한다는 생각은 진부한 표현이지만 실제로 그렇게 하는데 따르는 어려움은 상당합니다. 기존의 인도-태평양 질서를 유지하려면 필연적으로 광범위한 연합이 필요하며, 가입대상의 바로 그 회원국가들이 현재의 시스템이 돌이킬 수 없을 정도로 손상될 때까지 이러한 결합된 접근방식의 가치를 제대로 평가하지 못할 수도 있습니다. 동맹국과 파트너십의 필요성은 기존의 현상유지가 뒤집힌 후에야 분명해지는 경우가 많습니다.

키신저는 19세기 유럽에서 이러한 동적인 역학을 관찰했지만 오늘날 아시아에도 똑같이 적용됩니다. 멀리 떨어져 있는 유럽지도자들은 필연적으로 이웃 인도-태평양 국가들보다 중국의 등장에 대한 우려가 적습니다. 따라서 미국이 직면한 주요 과제는 중국의 등장에 대하여 유럽과 지역적 접근방식을 연결하는 것입니다. 그러나 이러한 노력도 베이징의 성장한 경제력으로 인해 매우 어려워졌습니다. 지난 달 중국은 대서양횡단의 협력적 접근방식이 복잡해질 것이라는 미국의 우려에도 불구하고 막판에 양보하면서 EU를 ‘양자간 투자협정’에 성공적으로 끌어들였습니다. 

이러한 어려움을 감안할 때 미국은 파트너십을 구축할 때 유연하고 혁신적이어야 합니다. 미국은 모든 문제에 초점을 맞춘 대연정을 구성하기보다는, 영국이 제안한 D-10(G-7 민주주의 국가와 호주, 인도, 남부 대한민국)와 같이 각개전투식으로 접근해야 합니다. 개별의 동맹마다 무역, 기술, 공급망 및 표준에 관한 사항이 시급한 문제가 될 것입니다. 

그러나 다른 동맹의 형태로는 현재 호주, 인도, 일본, 미국으로 구성된 소위 쿼드(Quad) 방식처럼 군사적 억제에 초점을 맞출 수도 있으며, 일본 및 인도와의 협력을 통한 인프라 투자 그리고 신장에 있는 중국의 수용소와 홍콩의 자치권에 대한 국제적인 인권연대의 비판을 들 수 있습니다. 

이러한 다양한 동맹과 광범위한 전략의 목적은 어떤 경우에는 균형을 만들고, 다른 경우에는 지역질서의 중요한 측면에 대한 합의를 강화하면서, 중국의 현재 행보에 위험이 있다는 메시지를 보내는 것입니다. 이러한 과업의 과정은 미국 외교의 최근 역사에서 가장 도전적인 과제가 될 것입니다.

2세기 전 Metternich와 Castlereagh는 긴장상태에 있는 유럽정치의 시스템에 대해 걱정하는 비관론자였습니다. 그러나 두 정치가는 국가와 인간의 어두운 야망에 대한 냉소 속에서도 많은 사람들이 생각했던 기대이상으로 평화와 번영을 확장하고 지구력있는 유연한 시스템을 구축하는 데 성공했습니다. 오늘날 인도–태평양과 유럽전역에 있는 미국과 동맹국들은 비슷한 불안과 야망을 필요로 합니다. 이들이 해답을 찾는다면, 그들은 세계경제의 절반, 세계온실가스 배출량의 절반, 모든 핵무장 국가의 절반이 있는 지역에서 모두의 이익을 위해 번영하고 평화로우며 개방된 상태를 보장할 수 있습니다.

출처: 포린어페어 Foreign Affairs on January 12, 2021. 번역: 이래경

Kurt M. Campbell 외 1인. 바이든 행정부 내의 ‘아시아- 짜르’라고 불리는 Campbell은 “Pivot to Asia”를 기획한 장본인이자 전직 국무부 아태지역의 차관보이다.