‘국가자본주의 정책’의 활성화

지난 호에 이어 계속해서 일대일로의 지속가능성에 대해 살펴보도록 하겠다. 이번에는 이 같은 대규모 국제 건설 사업에 있어 필수적인 ‘자금동원’ 측면에 그 초점을 맞추도록 하겠다.

시장경제 하에선 인프라 건설에는 항상 어려움이 따른다. 그것은 인프라가 갖는 다음과 같은 ‘공공재’적 성격 때문이다. 첫째는 투자 회수기간이 길다는 점이며, 그 때문에 많은 리스크를 동반하게 된다. 둘째는 공공재 특유의 ‘외부성’ 문제가 존재한다. 여기서 ‘외부성’은 공공재가 성격상 투자자로 하여금 그 성과를 온전히 자신의 것으로 ‘사유화(독점)’하기 어렵게 만들며, 많든 적든 사회 전체로 하여금 그것을 공유하도록 할 수밖에 없음을 일컫는다. 이 두 가지 이유로 인해 개별 민간자본의 인프라 투자에 대한 유인력을 떨어뜨린다. 이 때문에 국가는 민간자본을 대신하여 재정을 투여하거나 사회 자본들을 동원하여 인프라 사업의 주체로 나서는 경우가 많이 있다. 이처럼 사적자본을 대신하여 국가가 전체 사회의 이익을 위해 직접 나설 때라야 비로소 인프라 건설과 같은 공공재 부족문제를 어느 정도 해소할 수 있다.

경제학의 이 같은 원리를 이해하는 것은 일대일로와 같은 사업이 왜 다른 나라가 아닌 중국에 의해 추진될 수밖에 없는지를 이해하는데 있어 중요하다. 이처럼 국가가 나서서 경제과정에 직접 참여하는 것을 ‘국가자본주의 정책’이라고 부를 수 있는데, 이 정책이야 말로 국제 인프라 문제의 해결을 위한 기본조건이라 할 수 있다.

필자는 여기서 국가자본주의를 ‘정책적’ 관점에서 파악하고 있음에 독자들은 유의하기 바란다. 요즘 유행하는 중국 등 현실 사회주의국가를 ‘국가자본주의’라고 규정하는 관점과는 구분하기 위해서이다. 필자가 사용한 ‘국가자본주의’ 개념은 국가가 공공재 중 ‘준상품성’을 갖는 재화를 사회에 비교적 충분히 지속적으로 공급하기 위한 일종의 ‘정책’으로서의 의미를 갖는다. 도로, 항만, 통신, 에너지 분야는 그 건설과 유지에 있어 막대한 자금이 소요되는 관계로 아무리 국가라 하더라도 완전히 무상으로 공급하기는 어렵다. 그렇게 할 경우 국가 재정의 한계로 인해 곧 바닥을 드러내고 말 것이며, 이로 인해 오히려 공공재의 공급은 더욱 사회적 수요에 뒤쳐질 수 있다. 공공재에 대한 공급이 지속성을 갖기 위해서는 어느 정도 ‘유상 공급’의 형식을 취함으로써 일정한 이윤을 보장해 주거나, 혹은 적자의 최소화를 실현할 수 있는 방안이 필요하다. 이 경우 국가는 행정주체가 아닌 하나의 시장주체로서 행동하게 되며 시장적 논리에 따라 행동하여야 한다.

자본주의는 케인스주의가 주류경제학의 지위를 차지하던 시기에 이 같은 국가자본주의 정책을 비교적 활발하게 실천하였다. 유효수요의 부족을 보충하고 경제성장을 이끌기 위해 국가는 세금을 투여해서 의도적으로 공공건설을 확대하는 정책을 채택하였는데, 해외사업과 관련해서 보자면 종전 직후의 ‘마샬플랜’이 유명하다. 냉전시기인 1960-1970년대 소련과의 체제경쟁을 위해 제3세계권에 제공한 유·무상 차관 등도 이 범주에 속할 수 있다. 그중 유럽부흥과 관련한 대규모 원조사업이었던 ‘마샬플랜’은 일대일로 사업과 유사한 점이 많기에 여기서 잠시 소개하도록 하자.

2차 대전이 끝난 지 얼마 안 된 1947년 7월, 미국은 전쟁으로 파괴된 서유럽국가들에게 경제 원조를 제공하고 그 재건에 참여하는 계획을 발표하였다. 이 계획은 당시 국무장관의 이름을 따서 ‘마셜플랜’이라고 이름 부쳐졌다. 그것은 이후 4년간 지속되었으며 금융·기술·설비 등 각종 형식의 원조 130억 달러가 투여되었다. 이는 당시 미국 GDP의 5.4%에 해당하는 액수인데, 만약 물가상승률을 감안한다면 2006년 기준으로 1300억 달러에 상당하는 금액이다. 이 마셜플랜은 당시 서유럽 자본주의 동맹국들의 조속한 경제부흥을 도왔을 뿐만 아니라, 미국 자신에게 있어서도 전쟁 후 남아돌아가는 국내 과잉자본을 해소시키고, 본국 화폐의 국제화를 추진하는데 있어 큰 성과를 가져왔다.

마셜플랜과 같은 국제 개발사업의 역사적 경험으로부터 우리는 다음과 같은 결론을 도출할 수 있다. 국제 인프라 구축과 관련한 대규모 투자를 진행하기 위한 조건에 있어, 첫째, 자국 내 과잉자본이 형성되어 있어야 하며, 둘째, 그것을 동원할 수 있는 ‘기재(시스템)’가 필요하다는 것이다. 여기서 첫째 조건이 필요한 이유는, 국내 개발이 활발하고 또 과잉자본이 형성되어 있지 않을 경우에 기업들은 당연히 리스크가 적고 또 적정 이윤도 보장되는 국내 투자를 우선순위에 둘 것이기 때문이다. 둘째 조건이 필요한 이유는, 설령 ‘과잉자본’이 형성되어 있다 손 치더라도 만약 민간자본만이 존재할 경우는 과거 식민지에서처럼 초과이윤 수취가 가능한 경우가 아니라면 굳이 낮은 이윤과 많은 리스크가 따르기 마련인 해외투자를 선호하지 않을 것이라는 점 때문이다. 따라서 이 같은 과잉자본이 해외 인프라 투자를 위한 자금으로 변신하기 위해서는 먼저 ‘국가자본’으로의 전환할 필요가 있으며, 이를 뒷받침 할 수 있는 ‘국가자본주의 정책’의 활성화가 요구된다고 할 수 있다.

반대로 ‘국가자본주의 정책’이 활성화하기 위한 조건 또한 추론할 수 있다. 즉 먼저 국내에 상당한 과잉자본이 형성되어 있어야 한다는 점, 또 이를 동원할 수 있는 명분이 존재해야 한다는 것이 그것이다.

이 같은 측면에서 볼 때 ‘마셜플랜’은 국제무대에 있어 ‘국가자본주의 정책’의 활성화를 잘 보여주는 전형적인 실례라 할 수 있다. 당시 미국은 2차 대전 종전과 함께 심각한 과잉생산과 과잉자본 문제에 직면하였다. 여기에 정치적 명분과 목적 또한 존재하였다. 즉 냉전질서 구축을 통한 전후 미국 중심의 세계질서 재편이 그것이다. 때문에 이러한 과잉자본들을 ‘국가자본’으로 전환하는 일은 당시 상황에서는 상대적으로 매우 용이하였다.

그런데 세금징수를 통해서든 국채발행과 같은 적자재정의 형식을 빌어서든 간에, 미국과 같은 자본주의국가에서 국가자본은 기본적으로 ‘독점자본’에 발을 딛고 서 있는 한 그것의 이해를 벗어날 수 없으며, 후자의 축적운동에 어떠한 형태로든 복무할 것을 요구받는다. 독점자본에게 있어 ‘상호호혜’나 ‘상호공영’이 궁극적 목적이 될 수는 없는 노릇이며, 오직 ‘독점’ 즉 배타적 지배만이 최대 관심사가 된다. 마샬플랜과 같은 대규모 대외원조와 투자는 오직 ‘미국패권’ 즉 독점적인 세계지배에 봉사할 수 있는 경우에만, 그리고 그 한도 내에서만 유효하였다. 이것이 마셜플랜이 가졌던 한계이자, 이후 그것을 오래 지속하거나 후대에 다시 복제하기가 어려웠던 이유이다.

실제 자본주의 국가의 경우 ‘국가자본’의 형성을 위한 예산책정 과정에서부터 이 같은 제약이 작동한다. 예컨대 독점자본가계급에 의해 지배되는 미국 의회는 결코 그 밖의 용도로 사용되기 위해 세금을 징수하거나 국채를 발행하는 것을 용인하려 하지 않는다. 그렇지 않아도 국내 유효수요 정책만으로도 재정적자와 인플레이션, 그리고 과도한 세금징수에 대한 유산계급의 불만과 저항 등이 쌓이고 있는 상황이기 때문이다. 이러한 사정 때문에 자본주의국가는 근본적으로 장기적인 해외 인프라 사업을 위한 자본조달에 있어 큰 어려움을 겪는다. 특히 냉전과 같은 정치적 동기에 따른 외부적 강제가 사라졌을 경우에는 더욱 그러하다. 결국 투자기금을 사적자본에 의존할 수밖에 없는 자본주의 구조 하에서, 이들 자본에 대한 일종의 ‘수탈’이라 할 수 있는 세금징수는 당연히 제약을 받게 되며, 오직 사적자본의 ‘초과이윤’에 복무하는 한도 내에서만 그 같은 수탈을 통한 ‘국가자본’의 조성이 ‘일시적으로’ 허용될 수 있을 뿐이다.

자본의 이 같은 편협성, 즉 즉각적 보상을 바라는 단기적 이윤추구 성향과 배타적 독점의 추구는 많은 경우 인간의 자연과 사회를 개조하는 능력에 대한 심각한 장애로 작용한다. 그간 신자유주의적 지구화를 추진하는 과정에서 나타난 부작용 때문에 지금은 전 세계적 범위에서 자원의 재배치와 활용이 절실한 시기임에도, 자본주의의 이 같은 제약에 의해 그 작업은 진척이 매우 더딘 편이다. 실제 1970년대를 거쳐 1980년대 이후 해외사업에 있어 대부분의 자본주의국가는 개도국에 대한 장기 저금리의 우대 차관을 제시하는 개발 원조를 대폭 축소시켰다. 그 대신 민간 대출인 신디케이트론(은행단 대출) 등의 형식이 주류를 이루게 하였다. 그것은 융자기간이나 이자 조건에 있어 ‘국가자본’에는 훨씬 못 미치는 것으로서, 이 때문에 1980년대 후반부터 개도국들은 대거 ‘부채위기’에 몰리게 되었다.

이렇듯 자본주의 하의 ‘국가자본주의 정책’은 일대일로와 같이 그 범위가 개도국 전반으로 확대되고 투자 기간에 있어서도 훨씬 장기성을 요하는 대규모 국제사업에는 걸맞지 않다. 이점이야 말로 자본주의국가가 오늘날 지구화시대의 ‘일대일로’와 같은 전략의 추진 주체가 될 수 없는 이유라고 할 수 있다.

이와 비교되는 것이 사회주의 하에서의 ‘국가자본주의 정책’이다. 우선, 사회주의에서 ‘국가자본’의 형성은 자본주의와는 달리 조세 수단에만 의존하지 않는다. 국유기업이나 토지와 같이 자체 생산수단의 방대한 보유와 자산소유에 의해서도 뒷받침되기 때문이다. 이 때문에 사회주의국가가 인프라 투자를 진행 할 경우 그 규모나 범위는 자본주의를 훨씬 뛰어넘을 수 있다. 일국적 범위를 넘어 지구적 차원에서 그것을 전개할 경우에도 그 같은 전략을 장기적으로 추진할 수 있는 능력은 자본주의국가보다 훨씬 크다고 할 수 있다.

다음으로, 사회주의의 ‘국가자본’은 또한 ‘독점’을 목적으로 하지 않고 ‘상호공영’을 지향한다는 점을 지적할 필요가 있다. 이 역시 ‘사회적 공유’의 기초위에 서 있는 사회주의의 ‘국가자본’과, 사적자본의 기초위에 서 있는 자본주의의 ‘국가자본’과의 본질적 차이점이다. 즉 스스로 발전 할 수 있으면 되므로 굳이 상대방에 대한 ‘독점적 우위’를 지향하지는 않는다는 것이다. 이점이야말로 ‘상호호혜’ 나 ‘공영’을 가능케 하는 원리적 부분이라 할 수 있다. 경제협력은 그 본질상 진영을 가르는 정치동맹과는 달리 새로운 ‘잉여’의 생산과 분배를 가능케 하기 때문에 제로섬 게임이 아니다.

물론 여기에 덧붙여 체제경쟁에 대한 자신감 또한 빼놓을 수 없다. ‘일대일로’를 주도하는 중국은 그간 자신의 개혁개방의 눈부신 성과가 입증해 주듯, 상호호혜의 개방적 조건에서 사회주의가 자본주의보다 더 많은 이점을 누릴 수 있으며, 그들과의 경쟁에서 이길 수 있다는 자신감을 가질 만한 충분한 근거가 있다. 예컨대 대규모 해외인프라 투자와 이에 기초한 국제무역이 활성화할 경우, 투자를 받아들이는 나라의 입장에서는 숙원인 산업화를 달성할 수 있는 기중한 기회를 갖게 된다. 다른 한편 그 같은 투자를 수행하는 중국으로서도 필요한 자원과 에너지를 안정적으로 공급받고 수출시장을 확대할 수 있으며, 또 자신의 산업고도화 목표에로 힘을 집중할 수 있게 된다. 실제 그간 5년여 기간의 일대일로 사업의 진척을 보자면, 중국은 개도국들이 보유하고 있는 석유·가스 등 천연자원을 충분히 활용하여 자신의 부족분을 보완하는 한편, 첨단 산업부분과 사회 전반의 고도화로 나아가는데 더욱 힘을 집중하였다. 물론 중국의 투자를 받는 개발도상국들에 있어서도 일반적 평균 이상 속도의 경제발전이 나타났다.

우리는 여기서 일대일로와 같은 국제협력을 수행함에 있어 사회주의는 아직 생산력 발전수준이 충분하지 않기에 여전히 상품 ‘등가법칙’에서 벗어날 수 없으며, ‘경쟁’의 원리로부터도 완전히 자유로울 수 없다는 사정도 고려하여야만 한다. 오히려 그런 원리들을 자기 자신 발전의 원동력으로 삼아야 할 형편이며, 그렇기에 사회주의 ‘국가자본’ 역시도 ‘자본’적 성격을 갖는 이상 궁극적으로는 일정한 이윤을 남겨야만 한다. 이 점은 사회주의에서 본질상 아직 ‘등가교환’의 원리를 폐지할 수 없는 역사적 한계와 일치하지만, 그렇다고 하더라도 이는 현재 인류가 도달하고 있는 생산력수준 한계 내에서의 최대치의 ‘공공성’의 발휘라고 볼 수 있다.

이상을 종합하면, 중국이 지금 시기 일대일로의 추진 주체가 될 수밖에 없는 이유를 나름대로 정리할 수 있다. 먼저 사회적으로 동원가능 한 과잉자본의 측면에서 볼 때, 중국은 세계의 제조공장이라 불릴 만큼 막대한 생산설비를 갖고 있다. 이런 생산력이 세계 금융위기를 맞아 그중 상당 부분은 과잉상태가 되어 구조조정이 시급한 상황이다. 이와 함께 다른 한편에선 다년간의 대미 흑자를 통해 축적된 막대한 외환보유고가 있다. 그것은 마땅한 투자처를 찾지 못해 그간 할 수 없이 낮은 이자율에 만족하면서 미국 국채에 투자해 왔다. 이는 중국으로서는 손해 보는 장사라 할 수 있는데, 만약 그 같은 외화를 좀 더 의미 있는 부문에 투자할 수 있다면 자신의 국가이익에도 큰 보탬을 줄 것이다. 여기에 더해 수많은 세계적인 국유기업을 보유하고 있는 중국정부는 ‘국가자본’ 규모의 진일보한 확대를 통해 ‘국가자본주의 정책’의 활성화를 기할 수 있게 된다는 것이다.

맑스는 인류가 스스로 해결할 수 있는 문제만을 제출한다고 말하였다. 이 말은 문제 자체에 해답이 들어 있다는 뜻인데, 일대일로와 관련하여 볼 때도 그러하다. 지금 인류는 지구상의 미개발지역인 광범위한 개발도상국 발전을 본격적으로 추진할 수 있는 능력을 지니고 있다. 바로 4차 산업혁명이 제공하는 과학기술의 발전과, 다른 한편에선 과잉설비와 과잉자본의 존재이다. 이 두 요소가 바로 중국을 매개로 하여 하나로 통합되고 있는 것을 우리는 볼 수 있다. 중국은 스스로 4차 산업혁명에 앞장서면서 자신의 산업구조를 고도화시키고 있으며, 그에 따라 기존 과잉 생산력을 다른 개도국으로 이전하여 국제분업을 새롭게 재편하는 일에 대한 현실적 가능성을 높여주고 있다.

끝으로 다른 국제 금융기관과의 협력 문제를 짚고 넘어가도록 하자. ‘자금동원’은 일대일로 건설의 중요한 버팀목이기에 그 중요성을 아무리 강조하더라도 지나치지 않다. 그런데 그 형식에 있어서 볼 경우 일대일로는 중국이 혼자만 독창하는 것이 아니라 세계와 함께 ‘합창’하는 것이 필요하다. 중국의 외환보유고가 아무리 많다 한들, 혼자서는 이처럼 방대한 지구적 사업이 요하는 자금을 모두 만족시키기는 불가능하기 때문이다. 일대일로 사업을 지원하기 위해 실제로 중국 내 수출입은행과 같은 정책성 금융기관 외에도, 각종 국제협력을 위한 금융기구들이 여러 개 신설되어 있다. 실크로드펀드, 아시아인프라투자은행, 브릭스은행, 유럽부흥개발은행 등 9대 자금 플랫폼이 그것이며, 이들을 통해서 국제금융시장의 융자를 끌어들이고 있는 상황이다. 이와 함께 구체적 프로젝트에 있어서도 현대적 금융기법의 동원과 세계 각국 은행들의 공동 참여를 유도함으로써 거대 사업에 따른 리스크를 적극 분산시키는 방식을 채택하고 있음을 목격할 수 있다. 예컨대 캄보디아의 광케이블과 디지털TV 프로젝트, 러시아의 야말 액화천연가스 프로젝트는 모두 지분(주식)투자에 더한 신디케이트론(은행단대출) 방식을 결합한 것이다.

이 같은 중국의 독특하고 강력한 ‘국가자본주의 정책’과 서구 자본까지도 모두 끌어들이는 포용성은 일대일로 사업의 지속가능성을 한 단계 높여 준다고 할 수 있다.